我國正處於城市現代化快速推進的經濟轉軌時期，競爭已從產品、企業的競爭延伸到城市綜合實力的競爭，城市擴張成為城市現代化的必然趨勢，是推進“兩個率先”進程的必然途徑。通過擴張強化資金、人才、產業的集聚，形成區域資源最佳化配置，加快城市經濟加速發展；通過擴張彌補城鄉差距，推進農村城市化；通過擴張推進全面建設小康社會的進程。南京作為省會城市，在“兩個率先”建設中地位作用及影響舉足輕重。南京城市功能定位，隨之而來的產業結構調整，以及新的行政區劃調整使得城市建設正以前所未有的廣度、深度和速度整體推進。以建鄴為例，新的區劃調整使新建鄴從原來的20多平方公里，擴大到80多平方公里，新建鄴成為南京城市擴張的代表作。在這城市加速擴張的重要時期，經濟能不能持續保持快速健康發展，“三個文明”建設能否協調發展，各種社會矛盾能否得到解決，法律保障是一個關鍵。 一、城市擴張需要法律的支持 （一）城市經濟的擴張，需要健全的法律保障 1、經濟的擴張，需要完善的市場法律體系。首先，生產經營者的法律地位必須由法律來確認。在市場經濟中市場的主體是多元的，無論個人或法人作為獨立的生產經營者，必須處於平等競爭的地位，為了能夠進行公平的競爭，就需要法律來確認生產經營者的權利、義務及合法權益。第二，生產經營行為必須由法律來規範。在市場經濟中，各種經濟主體之間存在著錯綜複雜的產權關係、經營關係和交換關係。生產經營者的行為要用法律的形式加以規範，權利義務要用法律來明確。如果沒有完備的法律，各種經濟主體之間的活動就無法有序地進行。第三，生產經營者之間發生的矛盾糾紛必須用法律手段來調整。通過法律手段來調處各種經濟矛盾與糾紛，保證經濟活動的正常運行。第四，市場規則必須由法律來統一。為保證各經濟主體的平等競爭，衝破人為的分割、封鎖和壟斷，需要建立一個統一的市場規則，而統一的市場規則，必須用法律的形式把它固定下來，使之成為各經濟主體必須遵守的法律規則。第五，政府的行為必須由法律來規範約束。政府對經濟的管理已由過去側重於微觀管理，轉而實行以巨觀調控為主。而巨觀調控是一種間接管理因而不能完全藉助行政權力本身的強制力和行政最高長官的個人威望來實現，只能運用行政的、經濟的、法律的方法來實現，而且即使是行政的、經濟的方法，其形式也必須是法律的，即必須在法定條件下，依法定許可權和程式實施。 2、企業規模的擴張，需要加強企業法制建設。市場經濟決定了企業規模的擴張必須加強法制建設。首先，市場經濟是競爭化的經濟。企業一進入市場也就進入優勝劣汰的法則。隨著我國加入世貿組織，企業要在更大範圍內參與國際市場競爭，同時也被置於同國外企業同一市場規則的法律環境。企業要在複雜激烈的競爭中贏得主動，必須在法律提供的空間內施展自己的戰略，必須具有與競爭夥伴同等的法律力量，這樣才能在競爭中立於不敗之地。第二，市場經濟是契約化的經濟。即企業或個人的每項經濟活動都要通過契約來進行，契約成為經濟交往的基本形式，經濟關係的契約化是市場經濟最主要的法律特徵。所以契約化的經濟要求企業必須在懂經營、會管理的同時，還必須熟悉法律，善用法律。第三，市場經濟是法制化的經濟。它要求市場經濟主體之間的經濟行為都必須依法進行，接受國家法律法規的約束。所以說，市場經濟的法制化迫使企業要法制化，這樣才能保證企業能依法經營、保護自己的合法權益，從而保證企業能夠持續地發展。 3、資本的擴張，需要法律提供安全保障。在城市擴張中，最需要的是資本，但是無論吸引外資投入還是鼓勵內資經營，都有一個產權保護問題，如果保護不力，外資就會轉投他地，內資也會外流。實現資本的擴張應當從強化產權法律保障做起，著力於健全良好的產權法律制度，以法律的規範化、透明化來保障市場安全，保證資本的投入和運營的安全。 4、產業的擴張升級，需要產業政策和結構調整的法制化。產業政策在推動經濟發展中具有重要作用，產業結構調整應充分運用法律手段，實現產業政策和結構調整的法制化。一是通過產業政策立法，扶持、保護、促進戰略產業和新興產業的發展，加速經濟發展和推動產業結構升級。對難以維持的且對國民經濟有較大影響的衰退產業提供幫助，以防止大量工廠倒閉和工人失業引起嚴重的社會問題。二是要遵循wto規則， 制定和完善與wto規則相適應的法律法規，建立保護國內產業的法律體系。三是要加強行業法規建設，政府應通過加強行業規劃和行業法規來引導行業發展，通過加強行業法規建設推動產業結構調整，促進行業發展，規範行業競爭。 5、經濟擴張中的法律事務，需要優質高效的法律服務保障。隨著經濟的擴張，各類經濟主體的法律訴求將隨之增加，人民民眾包括境外投資者合法權益的維護，世貿組織規則下的經濟安全，國企改革和現代企業制度的建立，政府對經濟結構的戰略調整和市場經濟秩序的建立等都需要優質高效的法律服務保障。 （二）城市擴張中的政治文明建設，需要加快推進民主法制建設 xx大報告中提出，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。也就是說，我國的社會主義政治文明包含了黨的領導、人民當家作主、依法治國三個方面的內容。其中黨的領導是保證社會主義政治文明建設的方向，人民當家作主是社會主義政治文明的本質要求，而依法治國則是保證黨的領導和人民當家作主的順利實施。社會主義政治文明的內在本質決定了依法治國是社會主義政治文明的保障。歷史和現實都已證明黨的領導和人民民主都與法治密不可分。任何違反法治原則的權力意志都會給社會秩序和人民權利及自由造成損害，從而危及社會主義政治文明的發展。作為社會主義政治文明建設重要保障的依法治國，其基礎是法律制度。沒有完備的法律制度，依法治國就不能實現，從而就完不成社會主義政治文明建設。因此，要建設社會主義政
治文明，就必須加強法制建設，把黨的領導，人民當家作主納入法制化的軌道。 （三）城市擴張中的精神文明建設，需要法律的支撐和規範 首先，精神文明建設是以法制建設為支撐。隨著時代的發展，法律越來越成為社會管理的首要工具。社會的經濟交往以及民主政治的運作都不是依賴於個人的道德信念，而是基於一整套嚴格的制度和程式。所以，社會主義精神文明建設，離不開法制建設，它必須以法律做為堅強後盾。其次，精神文明建設要以法律手段規範。精神文明建設的任務是提高民眾的思想道德素質和科學文化素質，法律可以以其特有的社會作用，確認社會主義思想道德的指導原則，引導正確的理想和價值觀的樹立，並將道義上的要求通過制定法律規範明確為法律責任，維護思想道德方面的良好秩序。法律可以將科學文化教育的具體要求，在相關法律中得以體現，通過有關教育法規的實施，加快教育科學文化事業的步伐，從而保證和促進精神文明建設的發展。 （四）城市擴張引發的社會問題和矛盾，需要運用法律手段來防範和解決 城市擴張是一個劇變的過程，新舊體制激烈碰撞，利益格局重新調整，各方面的社會矛盾和問題急劇增多，社會呈現出了新的特點和變化，有些社會矛盾解決不好，將直接影響著城市擴張的順利進行。城市擴張中，由征地拆遷引發的拆遷戶與開發商和政府之間的矛盾增多，加之相關法律的滯後，政策法規與現實脫節，以及具體操作不夠規範等。這些都必須依照法律、規章來規範和調整。城市擴張中，大量農村剩餘和閒散勞動力向城市不斷轉移，形成人口在城市的高度集聚，也相應地給城市管理、社會治安等帶來了一系列的問題，這同樣必須用法律法規來調整規範。城市擴張中，大量企業改制建立現代企業制度，重新組建責、權、利有效結合的新的法人實體。但有些企業在改制過程中不依法辦事，違規操作，甚至出現直接違反國家政策和法律的行為。因此，企業改制必須接受法律的約束，出現的矛盾也必須通過法律手段來解決。 二、法律支持城市擴張的基本架構 在城市擴張和新城建設中，需要通過建立完備的法律體系、良好的法治環境和提供完善的法律服務支持城市擴張。 第一，完備的法律體系。應在憲法、法律、行政法規的原則框架內，依據新區發展戰略部署，結合區域實際，制定出切實可行、有利於吸引外資和非國有經濟發展的法規條例、行政規章和政策措施。 一要完善投資安全法律制度。投資不僅需要利潤，而且需要安全。對於投資者，在有利可圖的情況下，都希望把資金投到一個安全的地方，從而平穩地實現其利潤。如果一個地方雖然看起來有利可圖，但沒有安全保障，那么投資者就會裹足不前甚至斷然回首。而投資的安全環境只能靠法制來提供。因此新區要大量引進國內外的投資，就必須為投資者提供一個能安全獲利的環境，使投資者能看到並堅信，投資建鄴新區，投資的利益收穫是有法制保障的。 二要通過法律手段建立利益激勵機制。法律制度對經濟的增長有決定性的作用，因為法律能夠引導或促使人們按照最有效的使用方式使用資源。通過法律手段建立各種利益激勵機制，為投資者提供公平競爭的環境，保護各種正當利益，降低交易成本，提高投資效率。更重要的是，法律為投資者提供合理的預期，使投資者在進行投資時能夠信賴法律而作出合理的決策和安排，最大限度地進行風險控制，實現投資的預期目的。 三要依法規範優惠政策的制定和實施。優惠措施意在通過權利與義務的重新配置，發揮市場機制的作用。但是，優惠措施應該尊重市場規則，遵守國家法律，不得損害國家財政利益和當地人民的利益。如果為了招商引資，游離於法律的邊緣，不惜血本，亂給優惠，將會使招商引資陷入惡性競爭之中。因此，應該從法律上明確優惠的原則、許可權、程式、範圍和時限，儘可能用法定優惠替代行政優惠。 第二，良好的法治環境。城市擴張急需的是資金和人才，能夠使資金和人才源源不斷地流入新區的是法治環境。依法辦事是引進資金、技術和人才的最佳信用，法治環境是最佳的投資環境。對於成熟的市場主體來講，尤其是對那些想到新區發展的有商業遠見和事業心的客商來講，法治環境要比臨時的、短期的優惠更具有吸引力。然而，營造良好的法治環境是一個全方位的系統性工作。一是要加強對新區建設的合理規劃和科學決策等方面的法治保障，使之既充分反映和體現可持續發展戰略和重要原則，又做到依法決策和規劃，注重規劃和決策的綜合性、科學性、規範性、民主性和吸引公眾參與。二是要培育公眾的法治意識。努力培養和增強廣大人民民眾尤其是領導幹部的民主法治觀念和尊重客觀規律的科學意識，深入持久地進行普法宣傳教育，並力求收到實效，以樹立法治信仰和法律權威，強化實行法治的幹部隊伍素質和民眾基礎，大力加強這方面的組織建設和思想建設。三是要嚴格依法辦事。努力提高各級政府依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平，嚴格執行行政許可，實行政務公開，破除行政性壟斷以及行業性壟斷，加強和完善執法監督，加大反腐倡廉力度，建立和健全行政權力依法、高效、廉潔運行機制和有效的公民權利保障體系。四是要搞好社會治安綜合治理工作，及時有效地治理違法犯罪，化解各類衝突及糾紛，正確處理人民內部矛盾，給全體公民和外來投資者提供一個人身和財產得到切實保障的安全環境。五是要預防征地拆遷、招投標中的貪污、賄賂等職務犯罪，加強對企業轉制過程中國有資產流失、建設工程領域中職務犯罪的打擊力度。六是要對城市擴張中的企業改制、征地拆遷、社會保障、流動人口、失地農民及安置等方面的政策和法律問題的有效貫徹施行和解決。 第三，完善的法律服務。一是政府提供的法律服務。在經濟層面上，政府提供的法律服務，主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，依法加強對市場的監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用；在政治層面上，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制