四、依法治市的實際運作 我市的依法治市工作取得了一定的成效，曾先後五次在全國法制宣傳教育工作會議和全國城市學法用法依法治市經驗交流會上介紹經驗，並分別榮獲了全國“二五”普法先進單位和“三五”法制宣傳教育先進城市稱號。為深化依法治市工作奠定了良好的基礎，創造了積極的有利條件。 有利條件：一是市委始終的高度重視為依法治市提供了堅強的組織領導。市委始終從xx依法治市在依法治國、依法治省中所處的地位出發，圍繞法制統一、司法公正、城市信譽、正氣昭彰、社會穩定的目標，加強依法治市的領導，從1991年成立依法治市領導小組以來，就由市委主要領導同志擔任組長，目前由省委副書記、市委書記李源潮同志親自擔任組長，還有分管宣傳和政法工作的副書記擔任副組長，使得依法治市工作始終納入市委領導的工作視野，擺上富民強市，加快城市發展全局謀劃，使法治與改革、開放始終相伴，與經濟、社會發展始終同進。二是持續的經濟發展為依法治市提供的強有力的物質保證。法治為經濟的健康發展的提供保障，經濟發展為法治建設提供物質支持，十幾年來的改革開放與經濟發展始終堅持法治先行，依法決策、依法運作，連續十幾年我市的gdp保持兩位數增長的好勢頭，並在XX年gdp超過千億，今年1－10月完成1054億元，增長12.6％。經濟發展的同時，加大了依法治市的投入，不僅將經費納入財政加以保障，還依據工作發展的需要，增撥專項經費。三是xx豐厚的人文資源為依法治市提供了良好的文化支撐。我市是六朝古都，十朝都會，有近40所高校，500多家科研院所，擁有30多萬科技人員和30萬在校大學生，僅兩院院士就有70多位，不僅文化底蘊深厚，科技優勢明顯，而且市民法律素質較高，法治意識較強，法律人才資源也比較豐富，為建構xx濃厚的法律文化氛圍，樹立崇尚法治，建設政治文明奠實了基礎。四是多年來的實踐與創新為依法治市提供了規範完整的機制保證。十二年來的依法治市實踐積累的豐富經驗，形成了一套完整規範制度體系，是依法治市工作創新的重要基礎。五是健全的工作網路體系為依法治市提供了堅實的工作基礎。從區縣到各部門，從街道到社區，從企業到學校，從鄉鎮到行政村都建立了依法治理的領導小組和辦事機構，同時還建立了一支近XX人的依法治市聯絡員隊伍，形成了縱向到底、橫向到邊的依法治市網路體系。 同時，依法治市工作還面臨著新的挑戰：第一，新的機遇期帶來了新挑戰。新世紀頭20年是“重要戰略機遇期”。我市XX年人均國內生產總值已接近2500美元，已進入可以集中精力進行經濟建設、促進經濟騰飛的“加速期”；目前城市改革發展中的矛盾和問題還很多，已進入解決深層次矛盾率先激活體制機制，加快制度創新的“突破期”；我市投資環境逐步最佳化，已進入吸引投資、集聚產業，加快產業結構、經濟結構調整的“成熟期”；我市科研結構眾多、人力資源優勢明顯，已進入不同文明的融合，發展城市文化的“拓展期”。依法治市工作能否抓住機遇取得更大的發展，任務更加繁重而艱巨。第二，文化交融與觀念碰撞帶來了新挑戰。目前我們所處的時代，是一個社會轉型、體制轉軌的市場經濟時代，是一個科學技術日新月異的信息化時代，是各種文化互相衝擊、相互交融的時代，也是一個思想觀念互相激盪碰撞、各種矛盾錯綜複雜、犯罪和社會問題呈多發高髮狀態的變革時代。各級領導幹部對貫徹依法治國方略，最佳化投資環境，深入推進依法治市的長期性、艱巨性認識還不夠。第三，加入wto後的一些伴生問題帶來了新挑戰。加入wto後我市日益融入開放的國際社會，隨著加入wto後時間的推移，經濟、政治、文化和社會生活等諸方面都將發生更加深刻的變化，一些負面影響和伴生問題將進一步顯現出來，wto要求遵循統一透明的規則辦事，“入世”後的競爭，表現出來的是經濟實力、科技實力的競爭，而背後則是法治環境、服務體系的競爭。“入世”後最大的變化是經濟運行法治環境的變化，最大的風險是對遊戲規則缺乏了解，最大的挑戰是法治建設的挑戰。第四，改革開放的深入推進對依法治市的發展提出了更高的要求。隨著我市各項改革進一步深化，對外開放全面推進，城市擴張和經濟建設力度加大，一些長期積累的深層次社會矛盾將集中暴露、顯現出來，主要集中在利益關係、利益矛盾和利益糾紛上，將對我市加快推進依法治市的進程帶來一定的衝擊與影響。尤其是我市處於上海和蘇南經濟板塊之間，不快不行、非快不可，社會矛盾在一定時期內大量增多也是不可避免的。深入開展依法治市，建設誠信文明的法治環境，就要主動應對這些困難和問題。第五，發展不平衡及基層依法治理的水平不高對依法治市的發展帶來新的挑戰。我市依法治市發展不平衡，城區強、郊區弱，城市強、農村弱的現象很明顯，同時，基層依法治理的基礎相對薄弱，加之社會變遷和人員流動加速，大量農村剩餘勞動力湧向城市，各種自由職業者逐年增加，人戶分離現象日益突出且複雜，使依法治理的難度也愈來愈大。因此，必須更新一切保守的思想觀念，打破一切羈絆的思維瓶頸，摒棄一切落伍的做法，變革一切舊有的體制弊端，支持一切創造性的實踐，全面推進我市依法治市的進程。 市委作為總攬全局、協調各方的領導者，不僅在依法治市決策中處於主導地位，而且在依法治市的實際運作中起著關鍵性作用。為了實現市委對依法治市的堅強而有效的領導，從推進富民強市，率先基本實現現代化的全局統領依法治市的實際運作，主要是在最佳化市委的主體作用和領導方式、協調社會基本要素與依法治市之間的良性互動、抓住城市發展的關鍵環節綜合運籌三個方面，把握依法治市決策的實施。 （一）堅持黨對依法治市的領導 市委是依法治市工作的推動者、領導者，其推動和領導作用體現在依法治市工作的各個部分、各個環節，更體現在依法治市對城市發展的整體促進效果上。依法治市是實現黨的領導的根本途徑和保障，是黨在新形勢下治理社會的新手段，是黨從一個革命黨轉變為執政黨的標誌。市委對依法治市的領導方式，就是黨的xx大報告所指出的，主要是政治領導、思想領導和組織領導，通過制定大政方針，提出
立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。 首先，要牢固樹立法律至上的思想和觀念。“法律至上”，是指法律具有極大的權威。在現代國家，“法律至上”已經成為一條普遍原則被人們所接受。這不僅因為法律有著公正、理智的品格和具有強制性、穩定性、精確性和科學性的特點，還因為法律體現了“人民主權”的原則。在我國，憲法和法律把我們黨的主張，經過法定程式上升為國家意志，它是黨的主張、人民的意願和國家意志的集中反映。所以，堅持“法律至上”，就是從根本上堅持黨的領導，就是堅持人～志至上；樹立“法律至上”權威，就是樹立黨的執政地位的權威，就是樹立人民當家作主的權威。前不久，xx市依法治市領導小組舉辦的全市司法、行政執法工作者宣誓儀式，號召執法工作者忠於憲法和法律，嚴格執法，公正執法，就是要在執法工作者中樹立“法律至上”觀念。 其次，要嚴格貫徹民主集中制的原則，善於集中黨和人民的意見和智慧。貫徹這一制度，當前最主要的，是要堅持黨委集體領導制度，充分發揚黨內民主。黨內民主對人民民主具有重要的示範和帶頭作用，只有充分發揚黨內民主，人民民主才能真正實行起來。黨的主張和決策，凡是經法定程式變為國家意志的，應當是最大多數人民的共同利益、長遠利益的集中反映。因此，黨的各級組織要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意願的黨內民主制度；建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策徵求意見制度；完善深入了解民情、充分反映～、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，努力推進決策科學化、民主化，提高黨的決策水平和工作效率。 第三，要善於運用使黨的主張經過法定程式變為國家意志的領導方式。這是黨“總攬全局”，實施對國家事務領導的最重要、最主要的方式，也是實施依法治市的最根本的途徑。要由過去黨委直接代替政府功能或與黨政聯合實施政府功能轉變到通過人民代表大會機制實現執政功能，就是黨委把自己對國家事務的主張（即政治原則、政治方向、重大決策和關於重要幹部的提名等），作為建議通過人大常委會黨組向代表大會或常委會提出，或由政府形成議案向人大或其常委會提出，然後由人大或其常委會作出決定。這樣做，可以把黨的主張與國家和人民的意志統一起來，使黨的主張變成國家和人民的意志，使號召性的東西變成對全體人民和一切國家機關與團體都具有約束力和強制力的東西。這樣做，也有利於減少黨的主張的差錯和失誤，更可以獲得人民的擁護，因而也就更有利於貫徹執行。所以，一定要徹底改變輕視人大工作，不重視人大工作，把人大當作陪襯，以及把人大看做是安排老同志的場所等等不正確的觀念，善於運用人大來保證自己執政目的的實現。 第四，嚴格要求每個黨員、特別是各級黨的領導幹部以及各級黨組織，在憲法和法律的範圍內活動，並保證立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。特別重要的是，要解決好以下幾個問題：一是黨的各級組織在對本地區的重大事務作決策時，要嚴格依法辦事。凡是應當依法提交國家權力機關討論、決定的，必須提交權力機關討論決定，不能因為怕麻煩、事情急就不走程式，更不能因為怕人大有意見、走漏訊息就對權力機關搞封鎖。二是在向政權機關推薦重要幹部時，要切實尊重國家權力機關依法獨立負責地行使職權，不能搞“真主意、假商量”，更不能簡單地認為不通過黨組織的提名人選就是“同黨鬧對立”，甚至隨意動用組織手段“換人頭”。三是要加強領導幹部特別是主要領導幹部的監督，實行多種形式的領導幹部述職述廉制度，健全重大事項報告制度、質詢制度和民主評議制度等，確保他們依法行使職權和履行義務。 第五，監督、支持人大處理好與“一府兩院”的關係，發揮好“協調各方”的作用。人大具有監督政府、人民法院和人民檢察院的職權。人大的這種監督，是一種法定職權，是人民對“公僕”的監督，也是保證國家權力統一由人民行使的本質要求。就現實情況而言，這些年來，人大對“一府兩院”並不存在監督過頭的問題，事實上監督不力是地方各級人大工作中最為突出、普遍存在的薄弱環節。由於歷史的現實的種種原因，在人大與“一府兩院”關係問題上，政府普遍處於“強勢”地位。因此，當人大與“一府兩院”在重大問題上出現分歧，或者涉及在政府部門工作的黨員負責幹部時，黨的各級組織首先要認真聽取同級人大的意見，積極支持人大依法行使對“一府兩院”的監督職權。在分清是非的基礎上，黨委要積極做好同級“一府兩院”的工作。同時，各級黨的組織也要加強對同級人大的監督。這種監督的最主要的手段和方式，是切實加強對同級人大黨組的領導。一是監督人大黨組是否嚴格遵守黨章關於“黨必須在憲法和法律範圍內活動”的原則，以及憲法關於“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規定。二是定期聽取人大黨組的工作匯報，並要求人大黨組及時將工作中遇到的重大問題向黨委匯報。三是要求人大黨組做好常委會組成人員中黨員的工作，努力確保黨委工作意圖的實現。四是對人大工作中出現的重大問題或失誤，要認真分析查明原因，直到根據黨章追究有關人員的責任。 第六，適應市場經濟的客觀要求，把好向政權機關推薦重要幹部關。政治路線確定之後，幹部就是決定因素。在這方面，要著重注意兩個方面的問題：一是在向政權機關推薦重要幹部時，要注意適應市場經濟的客觀要求，敢於和善於運用公開、公平、公正的競選手段和方式，向廣大人民民眾介紹和推薦自己的優秀幹部，同時也要讓這些幹部主動地積極地參與這種競爭。二是要特別注意和加強人大常委會、政府組成人員和“兩長”的配置。在推薦最優秀的黨員幹部擔任常委會、政府、法院、檢察院的主要領導的同時，還要從總體上把握好常委會和政府組成人員的素質，使其真正成為我們黨領導人民管理國家事務的政權機關。 （二）完善