進一步完善地方黨委決策機制的調研報告 中國共產黨作為執政黨，其決策在各種決策主體的決策系統中，具有決定性的意義。中國共產黨是由中央、地方、基層三個層面黨的組織組成的。其中地方黨委的決策及其執行情況，影響和制約著所屬地區各級、各部門黨組織的工作，關係到一個地區經濟社會的發展，關係到中央路線方針政策的貫徹執行，說到底，關係到全面建設小康社會目標的實現和中國特色社會主義事業新局面的開創。 為了進一步完善地方黨委的決策機制，促進地方黨委決策的科學化、民主化，湖南省黨建研究會課題組在會長戚和平同志的指導下，副會長王曉生同志的具體指導並參與下，以“xxxx”重要思想為指導，按照xx大“完善深入了解民情、充分反映～、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化”的精神，從4月至6月，用開座談會、個別訪談、問卷、實地考察等方式，對邵陽、永州、郴州、長沙4市，邵陽、新邵、寧遠、藍山、永興、寧鄉6縣和雙清、蘇仙嶺、雨花3區，就市、縣(區)兩級地方黨委的決策情況進行了調查。同時，調閱了XX年省委組織部對岳陽、株洲、湘潭等9個市州領導班子考察中涉及貫徹民主集中制情況的材料。在獲取大量第一手材料的基礎上，對如何改革、完善地方黨委決策機制的問題引發了一些思考。 一、對地方黨委決策情況的基本估價 就調查4市、9縣(區)的地方黨委來看，決策情況總的來說是好的。許多同志特別是一些年紀較大的同志在座談中談到：“過去地方黨委作決策，不少是感情用事、憑經驗辦事。搞了一些‘三拍’(拍腦袋決策、拍胸脯強令執行、拍屁股開溜)項目。教訓太大了，交的學費太多了。”現在地方黨委考慮問題總的來說比過去成熟得多。地方黨委的決策正在實現由個人或少數個人拍板向民主決策、由經驗決策向科學決策、由謀斷一體決策向謀斷分離決策、由分散決策向系統決策的轉變。突出地表現在處理以下關係上比過去有了明顯的進步。 一是在吃透上情、了解外情與掌握下情的關係上有進步。不少同志在發言中說，地方黨委的工作作為全黨工作的一個局部，必須堅定不移地貫徹黨的路線方針政策，服從全黨全國工作的大局；地方黨委作為一個地方的領導核心，其決策必須掌握、熟悉下情，在深入調研基礎上以本地實際作為它的立足點。有些同志還認為現在的社會是開放型社會，因此還應拓寬調研的內容，通過多種信息渠道和“走出去”，學習、借鑑外地的經驗。永州市委副書記龔武生說：“吃透上情、了解外情、掌握下情，並使三者結合起來。這是地方黨委決策的基礎性工作。這一工作做得如何關係到地方黨委決策的成敗。”我們所調查的各個市、縣(區)，都提出了好的發展思路，制定了經濟社會發展的中長期計畫和一些事關全局的重大問題決策。這些，都是立足本地實際，創造性地貫徹上級精神，借鑑外地經驗的產物。 二是在處理革命熱情和科學態度的關係上有進步。座談中不少同志說，地方黨委的工作要有所作為，就必須有共產黨人的使命感、責任感和緊迫感，在決策中體現開拓進取精神，發揮主觀能動性。同時，必須把革命熱情和科學態度結合起來，把發揮人的主觀能動性和尊重客觀規律性結合起來。長沙市委、市政府為提高城市綜合實力，以爭創一流的精神，對城市建設高起點謀劃。同時，運用經濟規律和經濟槓桿，發揮市場調節機製作用，使多種經濟形式、資本構成參與城市建設和管理，帶來了很好的經濟和社會效益。在短短的三年內，在全國城市綜合實力排名中，長沙市就由第19位提升到了第12位。長沙市不少幹部、民眾反映，長沙市委、市政府關於長沙市建設和經營管理的一系列重要決策，就是革命熱情和科學態度相結合的範例。不少同志反映，現在地方黨委決策，都講科學、講按規律辦事，講投入和產出之比，那種“不怕想不到，就怕做不到”，“人有多大膽，地有多大產”的革命狂熱基本上沒有了，同時又絕不安於現狀，體現了共產黨人的蓬勃朝氣和昂揚銳氣。 三是在發揮民眾、專家和領導作用的關係上有進步。一些市縣的領導同志說，以往不少重大問題往往只是由少數領導者想辦法、作決定，民眾很少有參與權、知情權、選擇權、監督權。有的甚至長期對民眾封鎖訊息。更談不上聽取專家意見，請專家諮詢和論證。現在，地方黨委作決策一般都注意貫徹民眾路線。其主要形式有：(1)要求開展經常性調研和重大問題決策前的專題調研，深入基層、深入民眾聽取意見和建議。(2)對重大問題決策利用市縣的媒體或張榜進行社會公示。(3)成立由具有代表性的有關人士及老同志組成的市縣委“智囊團”或專門機構。(4)建立市縣委和市縣政府一把手和民眾溝通的熱線電話。在集中民眾智慧的同時，市縣委作決策都注意發揮了專家的作用。藍山、蘇仙、寧鄉等縣(區)除了重大問題決策臨時請專家諮詢外，還常年固定聘請了一些專家作本地經濟社會發展的顧問。邵陽市委副書記肖剛強說：我們有“四不決策”的規定，即：沒有調查研究不決策，沒有民眾參與不決策，沒有專家意見不決策，沒有兩套以上的方案供選擇不決策。他認為，只有集思廣益，領導者的作用才能建立在科學的基礎上。 四是在處理理性自覺和制度規範的關係上有進步。現在，市縣委對決策一般都很重視，都能建立在理性自覺的基礎上。這是保證決策正確有效的思想認識基礎。永州市委近年來在市縣(區)領導幹部中開展了民主集中制的再教育，增強了地方黨委民主決策的意識。長沙市雨花區委XX年9月召開了科學民主決策經驗交流會，在總結經驗的基礎上進行理論上的抽象，大大深化了對決策規律的認識。在提高理性認識的基礎上，決策的制度建設普遍有所加強。所調查的市縣委都建立了調查研究制度以及與決策相關的一些制度，其中寧遠縣委還有比較配套的關於決策問題的制度。初步建立起來的制度規範，為實現決策科學化民主化提供了保證。 黨委正確決策是客觀規律的反映，而決策的執行則是主觀見之於客觀的東西。決策出效益，決策出生產力。科學的決策帶來了經濟的發展和社會的進步。所調查的4市、9縣(區)由於決策水平提高，都出現了良好的發展勢頭，有的取得了顯著的成效。寧鄉縣委近年來在全縣上下開展了寧鄉發展思路的大討論，要求全縣幹部民眾“跳出湖南看寧鄉，走出寧鄉找差距”，
提出了“經濟進三強，建設衛星城”的總體目標，做出了一系列的重大決策，實現了經濟的超常規和跨越式發展，去年財政收入接近4億，實現了躋身全省三強的目標。 地方黨委在決策逐步走上科學化民主化軌道，決策水平不斷提高的同時，調查中我們感到也還存在一些不足和不完善的方面。比如，在決策各種變數增加的情況下，信息反饋機制還跟不上形勢；有的還沒有完全走出封閉式思考問題的圈子，思想有待進一步解放，思路有待進一步拓寬；有的還存在發揮民主不夠或“當斷不斷”的情況；有的雖建立了一些制度，但還不夠完善，也還不夠配套，特別是缺乏規範黨委、人大、政府這些決策主體之間職能關係的制度；有的還存在機械地執行上級決策和照搬別人經驗的情況，缺乏創新精神，等等，這些問題的存在，有客觀的原因，也有主觀的原因。從客觀上講，我國社會正處於轉型期。決策中的問題明顯地帶有長期存在的舊體制的痕跡。從主觀方面，主要是地方黨委班子特別是“一把手”的素質還不完全適應改革開放深入發展、競爭日趨激烈、科技進步日新月異的新形勢。 二、地方黨委決策的基本特點和必須遵循的原則 地方黨委決策和其他決策主體的決策有共性，也有它的特殊性。在認識和掌握決策的共性時，注意研究它的特殊性，並根據其特點，確定地方黨委決策必須遵循的特殊原則，地方黨委的決策水平才能真正得到提高。 1、它是導向性決策，必須堅持黨對國家事務實行政治領導的原則 毛澤東曾把革命黨比做“民眾的嚮導”。地方黨委在一個地方正是這種嚮導，其決策具有定向、引導、示範等功能，它在地方的決策系統中是一種導向性決策。而其他決策主體的決策則處於配合和從屬的地位。調查中感到，地方黨委做出的本地經濟社會發展的重大問題決策特別是發展思路都起了這種作用，沒有其他決策主體的決策另唱一個調、另吹一把號的情況。但是，要發揮地方黨委決策的導向作用，就必須堅持黨的領導核心地位不動搖，堅持黨對國家事務政治領導的原則不動搖。黨組織是政治組織，黨領導的全部任務就在於實現自己的政治路線、政治綱領，以從根本上實現最廣大人民民眾的根本利益。因此，儘管黨的領導實現方式有政治領導、思想領導、組織領導三種，但從根本屬性來講則是政治領導。誠如鄧小平所說，“黨的領導責任是放在政治原則上”。(《鄧小平文選》第一卷，第12頁)在一個地方，只有各級各類組織和廣大社會成員認同和自覺接受地方黨委的政治領導，才能使地方黨委的決策真正起到導向的作用。 2、它是巨觀性決策，必須堅持總攬全局、協調各方的原則 在一個地方，地方黨委和其他決策主體決策的職能怎么劃分，哪些該由地方黨委決策，哪些不該由地方黨委決策，也就是說地方黨委決策應把握什麼樣的“度”，這是值得研究的一個問題。一些同志在座談中說，“過去，在‘黨的一元化領導’的口號下，黨政不分，以黨代政，黨包攬一切事務，事無巨細，都是黨委說了算，這種局面不能再出現了。”不少同志說得好，地方黨委決策是巨觀性決策，它必須管方向，議大事，謀全局，集中精力抓好帶全局性、戰略性和前瞻性的重大問題。大家反映這方面總的來說比過去好多了，當然也還存在某些“過”與“不及”的情況。要使地方黨委決策成為巨觀性決策，就必須堅持xx同志多次強調的“總攬全局、協調各方”的原則。地方黨委對一個地方的經濟社會事務應總攬，不能一切都包攬。應支持人大、政府、政協、民眾組織和經濟文化組織依照法律和各自的章程，獨立負責地開展工作，做出自己相應的決策，從而形成發展經濟和推進各項事業的最大合力。 3、它是集團型決策，必須堅持少數服從多數的原則 按決策方式的不同，一個單位的領導班子有首長負責制和委員會制兩種不同的體制。實行首長負責制的班子在決策中也應貫徹民主集中制的基本原則，但不要求照搬民主集中制的程式和方式，首長具有最終決定權。我們黨的各級各類組織，實行的都是委員會制，其決策都是集團型決策。這種決策不能由個人或少數人做出。針對我們黨內在一個時期存在的個人或少數人說了算的弊端，鄧小平曾批評這不符合“少數服從多數的原則”，表明“民主集中制還沒有成為嚴格的制度”。 (《鄧小平文選》第二卷，第 230頁)座談中許多同志認為，堅持集團型決策，最根本的是堅持民主集中制中少數服從多數的原則。現在這一原則總的來說是堅持得比較好的。沒有發現市縣委書記凌駕於集體之上、搞個人說了算的情況。個別訪問的邵陽縣委書記周符波、永興縣委書記趙立民等說：作為縣委的一把手，要在摸清底子的基礎上，對全縣經濟社會發展進行總體籌劃，在縣委一班人中進行正確的引導，但在對重大問題表決中，自己也只有平等的一票，絕不能把個人的意志強加於班子中的其他同志。 4、它是指導性決策，必須堅持黨的主張國家意志化的原則 地方黨委對本地的重大問題進行決策，是實現黨的領導的中心環節。但是，黨作為政治組織不具備行政的權力，其決策對社會成員不具有指令性作用，而只有指導性作用，它是一種指導性決策而非指令性決策。這種決策的貫徹執行，除了宣傳教育和共產黨員的示範引導外，一般還需要以立法建議的形式，通過法律程式，由國家權力機關最終決定。因此，地方黨委決策必須依法辦事，必須在憲法和法律的範圍內活動。涉及經濟文化事業、國家事務的決策，只能把自己的主張國家意志化才能要求社會成員執行。實現黨的主張國家意志化，是地方黨委決策的一項重要原則，是依法辦事的題中應有之義。調查中普遍反映，現在地方黨委依法辦事的觀念都有了增強。涉及經濟社會發展的重大問題和重要人事安排的正確決策一般都實現了國家意志化。 5、它是過程性決策，必須堅持從實踐中產生、在實踐中檢驗和完善的原則 決策是決策主體針對決策客體，通過調查研究，依據客觀條件，使用科學方法，從若干個方案中選擇一個具有合理性和可行性的方案而進行的分析、判斷和抉擇的過程。它具有過程性。這個過程說到底是個認識過程。由於一個正確的認識往往需要經過從實踐到認識，從認識到實踐多次反覆才能夠完成，因此，一個正確的決策也要經過多次反覆才能形成。有的同志深有感觸地說：我們過去上一些建設項目，當時看來是可行的，隨著時間的