在眾多影響集團企業生存與發展的因素中，集團法人治理結構和財務治理結構是最關鍵的因素，它們構成了集團企業管理控制的核心。在經濟已開發國家，在中型企業實行預算管理的比例達90%以上。我國許多集團企業因為受長期計畫經濟管理慣性的影響，在推行預算管理上仍普遍帶有計畫的特色，尚未形成全面預算的理念，對集團企業全面預算的內涵、地位和內容缺乏理論建設和實踐運作。
一、全面預算管理的含義
對企業而言，預算就是用數字編制未來某一時期的計畫，即用財務數字或非財務數字來計量預期的結果。預算管理即指預算控制，它是預算編制、調整、執行、分析與考核的過程。全面預算管理則指在企業管理中，對與企業的存續相關的投資活動、經營活動和財務活動的未來情況進行預期並控制的管理行為及其制度安排。與傳統的計畫安排相比，全面預算有其特定的含義。
（一） 全面預算不是生產技術財務計畫。在計畫經濟下，企業以安全生產為關注焦點，編制生產技術財務計畫。由於產品、設備、材料和人力的價格和供求數量由巨觀主體確定，企業的成本與利潤是確定的，因而不注重成本效益。生產與技術的計畫，在市場經濟下僅僅反映了企業管理活動的部分，價格由市場確定，並且企業的經營行為依賴於對市場信息的擁有度，因而，生產與技術的計畫並不能成為企業預算的全部。
（二） 全面預算不是目標利潤—目標成本管理。在轉軌期，我國企業作為市場經濟中自負盈虧的經濟主體在不斷轉換經營機制，許多企業開始實行目標利潤—目標成本管理，企業對未來經濟的預測由計畫轉變為預算。雖然目標利潤—目標成本管理推動了企業經營思想和管理方法的轉變，但他們是一種比較粗放的預算定時方法，在具體實行過程中，企業只注重利潤指標，而對資金的使用效率、資產質量等方面沒有給予足夠的重視。
（三） 全面預算是一項科學的控制行為。全面預算涵蓋企業的投資、經營和財務等企業所能涉及的所有方面，具有“全面、全額、全員”的特徵，作為一種控制手段，已成為現代企業管理的國際慣例。在大型企業，有強大的現金流、物資流和複雜的法人治理結構，全面預算可以起到統合所有這些龐雜支節的幹流作用和科學的導向作用，促進企業從粗放型向集約型的轉變，並使預算管理關注的重點從經營結果延伸到經營過程和資本資產運作過程。
（四） 全面預算管理為管理信息網路化提供了節點。預算編制、調整、執行和分析考核的技術性、複雜度都很強，特別是大中型企業，由於其所面臨的市場選擇廣泛性和內部治理結構的層次梯級複雜性，預算體系的建立、預算內容的確定和預算運作都十分繁雜。藉助計算機技術，依賴網路信息系統，實行全面預算信息化，是推行全面預算的高效選擇。因而，全面預算管理導入還意味著企業管理控制的信息化、網路化，它是企業管理信息網路化的契入點。
二、實行全面預算管理是集團企業的必然選擇
集團企業具有規模優勢，有跨區域、跨行業、不同產權組合的特點，在經營上，集製造、流通、科研、貿易和資本運作為一體，因而在管理控制上具有複雜性。全面預算管理作為一種事前控制手段，是集團企業的必然選擇。
（一） 全面預算管理是集團企業法人治理結構的必然選擇
在市場經濟已開發國家，全面預算管理是一種最廣泛使用的企業管理方法。入世後，在與世界經濟協調過程中，我國企業面臨管理方法的國際選擇。集團企業以其規模優勢處於協調的前沿。由於集團企業法人治理結構和財務治理結構的潛在問題，導入全面預算管理更有其必要性，同時也是集團企業以現代企業制度為標準加強科學管理的需要。就集團企業而言，全面預算管理包含了預算組織、預算體系、預算內容和預算流程等方面的理論建設問題。
在集團企業內部，核心層、緊密層和鬆散層企業之間體現了母公司、全資子公司、控股公司和參股公司的產權裙帶關係，維繫這一產權關係的有效運作必須建設真正意義上的法人治理結構，體現所有權與經營權的分離和所有權對經營權的約束。在兩權之間，必須夏收在可控的“技術路徑”。全面預算作為所有權結經營權的控制手段，有助於解決集團企業夏收續中不可避免的下列弊端。