為貫徹落實《國務院關於加快發展旅遊業的意見》，改革導遊體制，提高導遊服務、導遊管理和導遊隊伍建設水平，國家旅遊局組織開展了《導遊體制改革》專題調研。調研工作由邵琪偉局長組織領導，監督管理司牽頭，辦公室、人事司、中國旅遊協會、中國旅遊研究院等參加。調研組在認真研究制定工作方案、調研提綱和收集資料的基礎上，結合曆年來的調查研究工作，於3到4月，先後在廣西、雲南、湖北等地開展實地調研，聽取導遊人員、導遊管理服務機構、旅行社、旅遊協會、旅遊行政管理部門的意見和建議。同時，調研組進行了多次集體研究，形成本報告。
一、導遊方面存在的主要問題及其原因
我國導遊方面存在的問題可以分為幾個層面。第一個是導遊服務層面，反映突出的是將導“游”變成導“購”，以及與此目的性質相同或與此密切相關的“加點”、“換點”，具體表現為導遊誘導、欺騙甚至強迫遊客購物和參加質次價高的自費項目，擅自變更行程計畫、壓縮計畫內項目的遊覽時間，以便從購物點和景點拿“回扣”。第二個是在對導遊人員的管理服務和權益保障層面，反映突出的是“人頭費”、“買團”，即導遊按遊客人數向旅行社支付費用以獲得帶團服務的機會，旅行社不嚮導游支付帶團服務的勞動報酬，旅行社和導遊管理服務機構不為導遊提供勞動社會保障，甚至要求導遊墊付、支付遊客住宿、用餐、遊覽、交通等接待費用。第三個是在導遊機制、體制層面，反映突出的是“零負團費”、導遊公司監管缺位、導遊進入-退出機制和監管考核體制不完善。第四個是具體工作層面，主要是在導遊教育培訓、年審、ic卡計分管理、服務監督檢查、正面宣傳引導和政府、協會的導遊服務方面存在不足。
導遊問題的癥結主要在於機制方面的“零負團費”操作模式和體制方面的不適應。零負團費操作的基本情形如下：
起點：遊客追求價廉物美而又不太了解和熟悉旅遊產品的特性及相關信息，在報名出遊時反覆多家詢價壓價。
招徠、組團旅行社：為適應遊客需要以爭取客源和業務，競相壓低報價並低價促銷、收客，不向遊客收取目的地旅遊接待費用，因此不向接待旅行社支付接待費用，搞“零團費”結算，甚至還要接待社向其反向支付“人頭費”以獲取、增加利潤，成為“負團費”結算。
地接旅行社：不嚮導游支付勞動報酬，不為導遊提供勞動社會保障，反而要求導遊支付接待費用並解決旅行社和導遊收入問題。
導遊：與司機和購物、景點單位聯合起來，通過誘導、欺騙甚至強迫遊客購物、參加自費項目即“加點”、“換點”來獲取“回扣”。
終點：導遊“導購”、“加點”、“換點”嚴重影響了旅遊質量和效果，且所購物品和所參加自費項目往往都是質價不符、質次價高的，向旅遊和相關部門投訴。
導遊體制方面存在的主要問題也直接影響導遊服務質量、隊伍素質、導遊權益保障。一是導遊入門條件偏低，主要是高中畢業的學歷起點直接影響到導遊知識量、服務能力和新導遊的年齡起點，對導遊服務質量和隊伍素質產生直接影響。二是導遊公司性質、經營服務內容及設立條件和程式、監管責任和方式等不明確，大量通過導遊公司取得導遊證並實際從事導遊服務人員的勞動就業、權益保障、監督考核、管理服務嚴重缺位。三是導遊服務的性質、地位及其與旅行社的關係不明確，“導遊自由職業化、導遊服務市場化”與“零負團費”、“人頭費”、“買團”、“加點”、“換點”的產生、發展關係密切。四是導遊ic卡計分管理、導遊年審考核等制度需要改進和完善。
二、遏制、扭轉“零負團費”操作模式
主要對策是加強對遊客的引導宣傳、信息服務和認真貫徹《旅行社條例》兩個方面。
一方面，從源頭和起點入手，加強宣傳引導和信息服務，讓遊客特別是國民遊客掌握旅遊的基本性質特徵和有關旅遊產品、價格的信息，認識“質價相符”、“品質旅遊”、“理性消費”等基本理論知識，逐步調整改變報名出遊反覆詢價、無限壓價等行為，進一步重視品牌、質量。具體措施包括運用廣播、電視、網際網路、報紙、雜誌等公眾媒體開展公益廣告宣傳和案例宣傳、深度報導，組織開展“品質旅遊”進社區等宣傳活動，由旅遊行政管理部門或行業協會收集發布主要線路、項目價格信息等。在這方面要注意的是，不能籠統地說“旅遊市場不成熟”、“遊客不成熟”、“遊客消費不理性”，這有將責任推給遊客的嫌疑，而應該使用“信息不對稱”、“政府、行業引導和信息服務不夠”等說法。
另一方面，認真貫徹落實。新條例在旅行社招徠宣傳、簽訂旅遊契約和收取旅遊費用、組團社向地接社傳送團和支付旅遊接待費用、地接社委派導遊接待和支付接待費用等各個環節，做出規範、禁止和處罰規定，為遏制、扭轉“零負團費”奠定了法規基礎。因此，認真貫徹落實新條例的這些規定，特別是加大執法檢查、監督和違規處罰力度，遏制、扭轉“零負團費”，是從機制入手解決導遊問題的主要對策措施。
三、加強對導遊管理機構的監管
我國近60萬執業導遊，約有七成掛靠在導遊管理服務中心和導遊公司等機構。絕大部分導遊管理服務中心是當地旅遊管理部門成立的自收自支的事業單位，承擔辦證領卡、年審、人事檔案管理等政府職能和組織培訓、為導遊介紹業務等的社會或中介服務職能，主要靠嚮導游收取管理費（掛靠費）、年審培訓收費等維持運行。
加強對導遊管理服務機構監督管理的主要措施是，第一，明確其性質為面向市場（旅行社和自助遊客）“提供導遊接待服務的獨立經營企業；第二，明確規定其經營業務為向旅行社和自助遊客派遣導遊人員、提供導遊服務，承擔導遊的企業管理職責；第三，明確規定導遊公司的設立條件、程式和監管方式；第四，用5年左右的時間逐步清理規範現有的導遊管理服務機構，政府管理職責轉入各級旅遊行政管理部門，行業和社會服務逐步轉到行業協會，導遊管理服務機構逐步統一為導遊服務公司（可以以介紹業務的中介服務為起點逐步發展成為導遊派遣）。
四、明確導遊的職業定位
《韋氏大詞典》對自由職業者的定義是：獨立工作，不隸屬於任何組織的人；不向任何僱主做長期承諾而從事某種職業的人。目前業內有觀點認為應將導遊變成自由職業者、讓其脫離旅行社獨立存在，管理、培訓、就業、勞動權益保障等，都由政府或有關社會組織來負責。這個觀點混淆了導遊就業形式的“自由”與導遊從業“不許”自由兩個問題。《導遊人員管理條例》明確規定，導遊必須經過“旅行社委派”才能從事導遊業務，可見我國法律不允許導遊單獨提供服務，因此導遊在法律性質上不是自由職業者。即使導遊不是旅行社的正式員工，依據短期或臨時用工契約為旅行社提供服務，但其服務是旅遊產品不可分割的部分，導遊是旅遊產品銷售者的履行輔助人，無法脫離旅行社單獨存在。
由於我國對旅行社實行特許經營管理，如果導遊不經過旅行社即可接待旅遊團隊，將會產生無數個不經許可從事旅行社業務的個人。不僅消費者的利益難於保證，市場也將陷入無序競爭的混亂，因此，倡導導遊歸入自由職業者對旅遊業的發展有害無益。導遊不是自由職業者，就不能靠自己“經營”獲得收入，而必須由其僱傭者支付合理的勞動報酬，所以，旅行社完全應該且必須將導遊勞動報酬納入旅遊報價和費用之中。
五、建立合理透明的薪酬制度
我局《關於進一步加強全國導遊隊伍建設的若干意見》中提出應建立“以基本工資和導遊服務費為主體，帶團補貼為補充的導遊人員薪酬制度”，是符合勞動法規定的。旅行社向其固定導遊發工資目前已經基本做到，但是給社會導遊發工資難以落實，因為數量巨大（占總數70%以上），又不是企業員工。
建立合理透明導遊薪酬制度的任務和措施是，第一，要求旅行社在旅遊產品報價中必須單獨規定導遊服務費並支付給導遊，其幅度和數額由省市旅遊部門根據當地經濟發展和旅遊市場實際情況確定；第二，明確導遊帶團補貼的主要項目內容和標準，應該包括差旅補貼、逾時補貼、加班補貼、通訊補貼等，具體幅度及數額仍由省級旅遊部門協調勞動保障部門共同確定執行；第三，明確重申導遊可以接受遊客自願、主導支付的小費，但不得以索要小費，並引導遊客養成給付導遊小費的身份消費習慣；第四，依法規範“回扣”、佣金，使其收受數量合理化和方式合法化，即消除占比過高問題和“公對公”並如實入賬，同時要求旅行社按一定比例分配給導遊。
六、改革完善導遊準入-退出機制
1999年頒布實施的《導遊人員管理條例》規定，參加導遊資格考試的學歷起點為高中畢業，這在十年前是基本合理的。但經過三十年的發展，我國的高等教育規模及其畢業生大幅度增加，接受高等教育基本成為我國青年一代的普遍現象。更重要的是，導遊是依託基礎知識、專業知識和專門技能從事專業服務的人員，接受適當教育是一個人形成良好的基本素質的起碼保障。調研反映的普遍意見是將導遊考試的學歷要求提高到大專，是比較合理的。對於少數民族和邊遠不發達省份，可以有一定的靈活性。
完善導遊執業退出機制十方必要，重點是完善年審統計和ic卡計分管理制度。首先要解決年檢和計分制度管理都缺乏法規支撐的問題，明確不予通過年審的導遊證及其持有人如何處理。國家層面上，儘早出台導遊ic卡有效時限及註銷退出辦法。研究如何進一步改進現有法規規章規定不完善、不合理的方法，如“導遊人員必須參加所在地旅遊行政管理部門舉辦的年審培訓”，但未明確培訓費用由誰承擔及其標準和支付方式，出現了藉機收費的現象，引起導遊不滿。此外，ic卡管理系統亟需升級完善，及早實現信息實時傳輸，充分發揮科技在提升管理水平上的作用。
七、完善導遊分類和等級制度
導遊分類問題首先體現在導遊如何進入《中華人民共和國職業分類大典》上，當務之急是加強對導遊人員職業的研究，包括準入的研究，力爭以專業技術職稱任職資格性質進入新版《職業分類大典》。實現以導遊職業標準為導向的變革，在構架和改造導遊職業教育、培訓、鑑定、考核、競賽和表彰系統的過程中提升導遊職業，增強導遊職業的凝聚力。
從就業形態上看，可以考慮恢復兼職導遊。一方面，從完善導遊勞動保障制度考慮，兼職導遊沒有以此為業，不必納入導遊職業的社會保障計畫，其管理和勞動社會保障等主要由其所在單位負責。另一方面，他們所具備外語或特定的知識、技能等，是旅遊接待服務和提高導遊服務水平所必需的。兼職導遊資格及管理問題，要通過修訂法規來解決。
建議建立實習導遊制度，這是適應高等院校旅遊及相關專業教學和培養導遊後備人才的需要。實習導遊由省級旅遊行政管理部門或其委託的地市級旅遊行政管理部門考核發證，以高等院校旅遊及相關專業在校學生為對象。實習導遊可以按照教學計畫進入旅行社和景區景點觀摩、學習和協助導遊從事服務，不得獨立開展導遊服務，由所在學校負責監督管理和權益保障，畢業離校實習導遊證自動失效。
目前導遊實行了等級制度，由於社會認可度不高，和導遊人員就業機會和收入水平聯繫不緊密，加上多年考試中斷，中高級導遊比例太小，嚴重影響了等級制度的影響和作用，應該繼續堅持和完善。需要繼續堅持和完善職業技能分類，探索形成合理的職業發展和晉升機制，以提高職業認可度和忠誠度。
八、促進導遊協會的建設和發展
20世紀90年代初開始進行導遊管理體制改革後，越來越多的導遊脫離旅行社成為社會導遊、簽約導遊或掛靠導遊。隨著導遊與旅行社分離，其在利益上與旅行社的不一致出現並不斷擴大後，就有必要有自己的組織來代表、維護其利益，同時發揮橋樑、紐帶、規範、服務等作用。正因為如此，在一些重點地區和旅遊城市，逐步建立起導遊協會。這說明，隨著旅遊業的發展和導遊體制改革、隊伍壯大，有必要按照市場經濟原則，建立導遊協會等行業組織。
在開始階段，導遊協會也是沿用旅遊協會的模式，採取“官辦”方式，即政府批准成立導遊協會並負責管理，工作人員主要是政府派，經費由政府資助，主要業務是規範、管理以及在導遊與政府之間發揮橋樑作用。與其他協會的不同之處在於，導遊協會的會員和工作對象不是企業、事業單位，而是導遊員個人。重點旅遊城市如桂林、昆明等，率先進行改革探索，由導遊人員自己來建設、管理導遊協會。
就建設和發展的過程來看，導遊協會建設和管理的重點，先是在地方和基層，然後根據發展的需要逐層上推。第一步，鼓勵、支持重點旅遊城市建立導遊自主管理的導遊協會，這是導遊行業組織建設的基礎。第二步，城市導遊協會建立起來後，在省、自治區旅遊協會或旅行社協會中，建立導遊工作部、導遊工作委員會等工作機構，負責指導、支持城市導遊協會的建設、管理和發展。第三步，多數城市建立了導遊協會後，省、自治區成立導遊協會聯合會，以城市導遊協會為團體會員，進一步加強對本地區導遊協會的管理、指導、服務。第四步，全國大部分省、自治區成立了導遊協會聯合會後，成立全國導遊協會聯合會，以省級導遊協會聯合會和直轄市導遊協會為團體會員，統一組織、指導全國的導遊協會工作，同時開展有關國際交流合作。
發展經濟富民強縣，必須有雄勁的支柱產業。我們周邊各市縣，肇東、青岡有玉米深加工，北林有啤酒、捲菸，安達有奶牛養殖，望奎正在上萬頭生豬規模屠宰，都在特色產業開發上形成了自己的獨特陣容。而我們至今還沒有一項足可立縣的產業，經濟發展缺乏支柱企業支撐。如何衝出重圍，我縣的特色產業潛力究竟在哪裡？筆者通過市場調查和分析認為：加快馬鈴薯產業深度開發，大上強勁的龍頭企業，從而帶動這一產業上檔次、上水平、上效益，這是造福蘭西的可行之路！
一、馬鈴薯產業開發的可觀前景
馬鈴薯是個百姓熟悉而喜愛的土特產品，它含多種維生素，吸收水份，吸收脂肪、糖類，吸收毒素，防病治病抗癌。素淡可口，有益健康，是理想的日常副食品。國際上都把它作為養生保健食品特別提倡，美國人常把它作成各種糕點細心品嘗。現在，人民生活質量迅速提高，馬鈴薯的食用價值越來越得到認可，市場的需求量猛增。這就要求我們必須改變單一的食用方式，做深度開發利用，推出馬鈴薯系列產品。人們雖然喜歡未經開發的蔬菜，但更需要精深加工的食品。馬鈴薯在北方尤其在我縣具有潛在的食用價值和經濟價值，是老百姓居家生活的主打蔬菜之一，而在南方乃至國外卻是稀有珍品，銷費者對它情有獨鍾。新世紀呼喚由馬鈴薯深加工的新鮮產品問世！可見，在我縣區域內，馬鈴薯就是最具地方特色的可著力開發的食用產品，它的市場銷量絕不可低估，潛在效應令人振奮。
隨著飲食節結構的更新，居住環境的改善，現在人們越冬，已很少大量儲藏馬鈴薯，越來越喜歡簡略生活步驟，渴望更多的馬鈴薯精深加工產品上市。一些已開發國家也習慣於食用精製成品，打開即吃，有的稍事烹調就可上桌，方便省事，又頗有檔次。消費者已經不滿足傳統的食用方式，現在已有一些加工的馬鈴薯食品已流入市場，更深加工的項目至今沒有開發，我縣完全有能力填補這項空白！如果能夠在短期內把我們的馬鈴薯製品推向市場，那么我們的龍頭企業就會有開發不盡的經濟含量。
筆者認為，馬鈴薯深度開發可分四步進行：
1、可將馬鈴薯製成塊、條、絲、片、醬等形式，甚至可以裝成罐頭。還可封成塑膠袋，保鮮保質，色鮮味美。
2、可製成精冬粉、精粉皮、精粉面等品牌，打成小
包裝透明塑膠袋。或炒菜，或燉菜，或拌菜，或水泡食用，方便省事，替代傳統的粗糙做法。粉面子又能製成多種食用品，也能充當主食，為現代生活呈出一道道綠色美味，豐富人們的飲食文化。
3、可加工多種薯條、薯片、薯汁類等兒童食品。現在超
市上的馬鈴薯袋裝小食品，香脆味美，攜帶方便，完全可以滿足居家旅行和休閒的需要。不但孩子們喜歡，大人們也愛吃。它已成為深加工領域中的走俏食品，全國各地銷售量是很大的。
4、又可與其它產品加工合成新型食品。現在市場上流行的馬鈴薯食品成分都比較單一，營養價值較低。我們要從食品的製作內容上下功夫，以馬鈴薯為主，把肉類、胡羅卜類、糖類、維生素類、蛋類等都吸收進來，組成多種複合食品，以此來滿足消費者的健康需求。筆者認為，馬鈴薯產業深度開發的潛力很大，前景十分可觀，做大做強做火，在我縣遠比其它產業的勢頭好！
二、馬鈴薯產業開發的可觀效益
馬鈴薯深度開發是一個富有希望的新興產業，它必將給我縣經濟發展帶來新的生機，給人民帶來更大的實惠，它是造福蘭西蔭及子孫的一項利民工程。
一是有利於調整農村產業結構。
調整農村產業結構已經提了十幾年，可究竟如何調？至今還沒有一個滿意答案。我縣是理想的馬鈴薯種植開發基地，地理條件十分優越。坐標位於東經125°，北緯46°，年平均氣溫3.2°c，年平均降水466毫米，年平均日照2714小進，春夏秋偏西風。我縣境內地勢平坦無嶺，土壤主要是黑土、黑鈣土，有機物含量3.0左右，ph值7—8左右。地理環境條件符合ny/t 399、ny/t391的無公害環境質量要求，完全適於馬鈴薯的生長；我縣總面積2489.5平方公里，適合馬鈴薯大面積種植耕地221萬畝；我縣距哈爾濱不足70公里，距大慶160公里，距綏化也只有85公里，毗鄰肇東、安達等城市，交通運輸十分便利，完全可以成為這些城市的供應基地。我縣無大型工礦企業，沒有污染源，自然條件好。完全附合市里所確定的a級綠色食品馬鈴薯生產所要求的產地環境條件，以至種子及其處理、選茬與整地、施肥、播種、田間管理、收穫等技術要求。這便是馬鈴薯深加工企業生存和發展的堅實基礎和天然條件，也必將為我縣農村產業更新提供良好的機遇。
多年來，我縣農民種植馬鈴薯積累了豐富的經驗，對於良種選用也有較高的認識。多選擇早熟、高產、抗病、抗逆性強的異地優良品種，如：早大白、克山白、東農303、小黃麻子等。我縣農民對種薯處理、曬種、切削、播種田間管理、採收儲藏，都具有比較成熟生產枝術。特別是榆林鎮政府按照縣委、縣政府提出的“打綠色牌、走特色路”的發展戰略，圍繞發展農村經濟的總體思路，充分發揮本鎮的資源優勢和生態優勢，現已開發“榆林”牌無公害馬鈴薯種植面積達3萬畝，總產量達6萬噸。產地輻射八個村，形成了規模式種植與經營，建成了蘭西縣綠園農副產品經銷有限公司，並已申請立項。
二是有利於農民增收致富。
加快馬鈴薯深度開發，能使大量勞動力上崗就業，還可以帶動農村的一場產業革命，給農民創造很大經濟價值。我縣歷史上以種玉米聞名，而近幾年在國內和國際市場，玉米價格走勢低靡，畝產不過1000斤，效益300元左右；而種馬鈴薯畝產3000多斤，效益為千元以上。而且馬鈴薯對土質要求及田間管理都不高，工序較少，春天種上幾個月就可以收了。馬鈴薯被稱為無公害農產品，我縣榆林、康榮等鄉鎮的產品都已達到國家《無公害農產品標誌管理辦法》的要求，農藥安全達使用標準，肥料使用也合乎枝術標準。隨著這一企業的壯大，農民種植馬鈴薯的熱情會空前高漲，定會給農民增收帶來不盡的效益。
三是有利於壯大縣域經濟。
我縣的產業結構比較簡單，主要由農產品構成，亞麻等經濟作物受多種因素的影響，效益極不穩定。在越來越多的居民青睞綠色食品的今天，市場對馬鈴薯製品需要量逐年遞增。我們經過高科技開發土特產品，完全可以走進南方市場，跨出國門，遠銷俄羅斯、南韓、日本及東南亞等地，銷售市場十分廣闊。據省農產品開發的一位專家預測，我縣如果建個一般規模的馬鈴薯加工企業，每年收購我縣農民種植的馬鈴薯若能達到500萬噸，年產值可達23億元，財政稅收能達到幾千萬元。而且隨著企業的不斷發展，效益就會成倍翻番增長，成為縣財政收入的基石。蘭西縣也將由此走出貧困，躋身於先進行列！通過調查分析證明，這確實是個壯大農業、強縣富縣的戰略性產業。
三、馬鈴薯產業開發的可行性措施
1、加強對馬鈴薯產業開發的技術研究和立項。
上龍頭企業，首先要解決制約馬鈴薯深度開發的難點問題——保質保鮮枝術。任何一項產品的開發，第一要解決的就是技術問題，尤其是食品加工業，因為關係公民的生命健康，對質量要求更強。我們可以先考慮高薪聘請技術人員，待其產業形成一定的規模以後，再進行枝術委託培訓。這樣，我們可以在技術探索中尋求發展，節約人材資源，漸次地組建一支屬於自己的專業化技術隊伍。與此同時，我們還應當成立專門的技術諮詢小組，隨專家一起到馬鈴薯製作企業進行考察學習，把符合我們地域的特色的可行性技術成功地移植過來。我們也可以通過招標與我省的大專院校或科研單位簽訂委託技術開發契約（包括技術人員培訓），並申請專利，拿出開發馬鈴薯的最新項目，抓緊研究立項。
現在一些沿海城市已經在做馬鈴薯加工食品，但因品種單一，貨源供應不足，目前還沒有形成規模，特色也不強。時間稍縱即逝，我們只要早日立項，擴大原料基地，精心運作，必能擁有可供銷售的大面積市場。
2、幫助企業打開市場銷路。
效益如何，市場銷路是關鍵。縣相關機構和領導要關心幫助企業潛心研究這一課題，千方百計尋找市場。企業也應選派出精幹的銷售隊伍，分成若干組，確定好任務指標，落實責任制，走向全國各地各大超市，以及東南亞一些國家。可先試賒銷一批，第二批送貨上門，回收第一批貨款，大範圍地打開市場。並在全國各地設立代銷網點，簽訂長期供貨契約。只要銷路打開，蘭西農民種植馬鈴薯的積極性就會自然爆發出來。馬鈴薯產業將成為蘭西工業、農業、財政擎天一柱！從而帶動全縣農民投入到這一產業開發的行列中來，讓農民種得放心，賣得舒心，掙得開心。可實行訂單農業，為農民種植馬鈴薯敞開收購，必要時還可向周邊各市縣延伸。
3、加強對馬鈴薯產業開發的領導。
其一，縣委、縣政府要建立專門領導體系。由主要領導掛帥，象抓亞麻一樣高度重視起來，下決心投入，捨得花大本錢，保證科研專項經費。科研項目攻關成功後，要採取市場化運作的辦法，積極儘快地把龍頭企業籌建起來。可採用獨家壟斷經營的方式或集團化股份制經營的辦法。縣政府對於龍頭企業要給予必要的人力、物力、財力支持，把產業做大做強，使其與亞麻產業形成兩條經濟鐵軌。其二，幫助農民解決生產中存在的難題。各鄉鎮要把馬鈴薯開發作為一項戰略性工作，切實納入政府重要工作日程。各鄉村可連片種植，機械化運作，探究可適於本地有市場銷路的最新馬鈴薯品種，形成種植馬鈴薯的科學體系。其三，縣農、科及相關部門要切實搞好種植技術服務，調好調優管理方法。充分發揮我縣的資源優勢和生態優勢，加快質量效益型農業的建設步伐，在我縣構築馬鈴薯產業的三分天下格局；紀檢監察、行政執法和司法等部門，要最佳化企業的外部環境，採取優惠政策和有力措施，扶植企業上馬增效，使這一產業儘快成長壯大。
幫扶調研報告：立足部門職能 發揮產業優勢構建生態文明示範村居
按照市委組織部和市直機關下派工作三隊的要求，市農業局駐牛莊鎮王營村下派幫扶工作組利用兩個月的時間，採取黨員民眾座談、入戶問卷調查、實地查看等方式，對王營村經濟社會發展情況進行了全面調查，摸清了王營村發展的制約因素和問題，理清了發展思路，找準了發展路子，制定了今後發展的措施。現將調查情況報告如下。
一、基本情況
牛莊鎮王營村，位於牛莊鎮南 2公里，東營區和廣饒縣交界處，南臨支脈河，北靠藍海高端蔬菜種植基地，西與麒麟食用菌種植基地接壤，是東營區的南大門。231省道穿村而過，將村子分成東、西兩部分，產業特色明顯，地理位置優越。綜合實力在牛莊鎮42個自然村中居中游。 （一）村民情況
1、村民基本狀況：現有居民138戶，人口450人。調查情況以住村戶為準，其中男236人，女214人；按年齡分：17歲以下人93人，18-60歲261人，60歲以上96人；受教育情況（包括在讀學生）：大專及以上9人，高中（包括高職及中專）41人，國中186人，國小202人，文盲12人。
2、勞動力從業情況：目前，常年從事汽車運輸業村民27戶，農閒季節有村民外出務工60餘人；肉食鴨及肉食雞養殖大戶5戶，汽車服務行業1戶，農家超市經營1戶，電工維修1戶，高端蔬菜種植3戶。
3、村貧困戶情況：村中有貧困戶6戶9人。主要以單身老年、殘疾、因病致貧和因病返貧者為主，現已加入低保。
4、主要生產工具：全村35戶擁有家庭小轎車，23台大型運輸車。
（二）主要經濟資源及經濟發展情況
1、土地資源：全村耕地面積900畝，人均2畝；XX年，牛莊鎮黨委出台了《農戶土地流轉管理暫行辦法》，在王營村開展土地流轉試點，以每畝每年1000斤小麥的指導價格，流轉王營村土地750畝。同年，鎮黨委整合了王營、前哨等村土地資源，在王營村北，規劃建設現代農業示範區2萬畝，組建了寶源蔬菜種植合作社，組織農民種植大棚蔬菜、瓜果，並提供產前、產中、產後服務，實現了規模化、集約化生產經營。
2、村民經濟收入情況：近三年村民人均純收入分別為6600元、7100元、8900元（數據來源於鎮政府報表）。從事產業收入：XX年全村全年共收入400.5萬元；其中一產收入80萬元，占總收入的19.98%；二產沒有收入；三產收入320.5萬元，占總收入的80.02%。從產業結構上看，本村仍然是比較典型的農業村，種植、養殖是本村的主要產業。有合作社一處，沒有集體企業，村集體經濟收入為零。
（三）水電路訊等基礎設施配套完善情況
1、生產、生活用水情況：農田用水源於地下水，依靠抽水，採用大水漫灌方式灌溉；蔬菜大棚的灌溉用水源於三口深水井；生活用水源於油田供水公司，已達到家家通自來水，生活用水方便。
2、用電來源：村內路燈等公共用電費用已協調電信公司；生活用電為農網改造電。
3、道路情況：村北有產業路一條。村內街道六縱四橫，寬皆5米，長2.6公里，全部硬化為柏油路。
4、家家戶戶有電視機，均已開通閉路電視。
（四）村兩委和黨員幹部情況
1、村兩委班子共3人，書記兼主任：王大營，男，39歲，高中文化，退伍軍人；委員：王小濱，男，37歲，國中文化；張美，女，48歲，國中文化。
2、黨員總計35人，其中50歲以上黨員26人，黨員年齡老化，思想覺悟較高，3個黨小組，XX年發展預備黨員2人，有入黨積極分子 2人；村務監督小組3人，理財小組3人；村民代表21人，紅白理事會6人；黨員中有21人掌握1-2門實用技術（養殖、種植等）。
（五）村級財務管理情況
1、村財務按規定由鎮財政所統一管理，村財務制度規範、健全。
2、有上級財務監督制度及村民民主理財制度，且認真落實；村財務收支節餘項目一月一理財，一月一報財，財務公開。
3、無集體資產非法侵占現象；近三年村集體負債35萬；近三年村集體資產額為零；近三年農民負擔為零。
（六）精神文明建設情況
1、王營村文化大院一座，建築面積540平方米，健身廣場684平方米，有各類圖書200冊。
2、村民接受信息來源主要為電視，有遠程教育設備一套，按需要組織學習。
二、村莊發展的優勢與問題
（一）村莊發展的主要優勢和特點
1、牛莊鎮王營村屬城鄉結合部，距鎮政府僅有2公里，231省道從村內通過，交通十分便利，地理位置比較優越。2、主導產業初具規模。村成立了黃河口有機韭菜種植農民專業合作社，社員20名，種植有機韭菜60畝。3、“兩委”班子健全，班子成員分工明確，團結協作意識較強，支部書記工作經驗豐富，富有魄力，敢於創新，威信很高。
（二）制約村莊發展的問題
王營村經濟基礎薄弱，村集體積累較少，村級公共服務設施尚不夠健全。蔬菜產業規模化、組織化程度不高，市場效益較低。農業從事人員文化素質偏低，缺乏技能和經驗，影響了全村經濟的發展。
三、加快王營村經濟發展的措施與建議
駐王營下派幫扶工作組牢記下派幫扶工作的總體要求，按照“區域統籌、強基固本、內外結合、富民強村、率先發展、和諧穩定”二十四方針，紮實開展各項工作。
一是實施“生態文明家園”建設工程。市農業局機關黨委與王營村黨支部合作共建“生態文明家園”活動，經過創建要實現村莊綠化到位、基礎設施齊全、管理服務優良、文化內涵豐富、產業支撐有力、發展特色鮮明的目標，達到“三進”、“四清”、“五化”、“六有”標準。“三進”： 生態環保理念進農家、標準化生產技術進農家、科技致富信息進農家。“四清”：清潔家園、清潔田園、清潔水源、清潔能源。“五化”：綠化、美化、亮化、硬化、淨化；“六有”：有一個好班子、有一個好產業、有一個好環境、有一批好設施、有一個好風氣、有一套好機制。制定村規民約，把移風易俗、轉變農村社會風氣作為文明生態村建設的“重頭戲”來抓，教育引導村民更新觀念，大力提倡婚事新辦、喪事簡辦、計畫生育、優生優育、講文明、講衛生等新風尚，形成尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團結的局面。加強農村精神文明建設，形成鄰里團結、家庭和睦、互幫互助的社會主義新風尚。
二是先進農業技術試驗示範點建設工程。依託黃河口有機韭菜農民種植專業合作社，建設一處能看、能學、能用，集多種種植新技術於一體的高效生態示範園，規劃面積10畝。其中，圍繞藍海高端農產品基地，建設高標準育苗工廠一處，育苗棚兩棟面積2.4畝，為基地提供用苗本地化；擴建提升有機韭菜氣霧栽培、基質栽培規模，探索陽台菜園、創意菜園發展模式；大大力推廣自動捲簾、水肥一體化、遮陽網、殺蟲燈、防蟲網等新設施、新材料，改善栽培條件、完善設施配套、充實科技內涵、提高生產水平和生產能力；每年至少引進3個新特品種，推廣新技術3項以上，建立新品種對比、新技術展示等實驗區。
三是開展農民專業合作社示範創建工程。依據《農民專業合作社法》等法律法規規定和《東營市農民專業合作社示範社標準》，完善提高村屬黃河口有機韭菜農民種植專業合作社運行機制，合理設定組織機構，規範財務制度和會計核算，強化檔案管理，完善生產標準化、產品安全化、行銷品牌化，以及統一供種、統一技術培訓、統一生產標準、統一包裝、統一品牌銷售的產銷服務體系，打造成經營規模大、帶動能力強、質量安全優、品牌效益高的在東營區乃至全市具有示範帶動作用的合作社。
四是休閒觀光農業建設工程。依託藍海高端農產品基地（王營蔬菜基地）發展優勢，做好種植、加工、物流、觀光系列化服務，進一步拉長產業鏈條，帶動農業發展。重點發展以“住農家院，吃農家飯”為主的特色民俗接待產業；以認種菜地、苗圃，鮮果採摘（即“乾農家活、體農家樂”）為主的市民體驗休閒產業；以追憶農耕文明為主的農史農具展覽業；綜合開發利用支脈河水利、綠化、土地資源，進行深度開發，建設集生態農業、房車露營基地、特色文化旅遊、水、陸休閒娛樂為一體的產業長廊；兩年內生態農業服務產業形成規模。
五是實施農民致富“金橋”工程。截止到現在全村所有土地順利流轉，王營村剩餘勞動力增加，多為40歲以上的農村婦女。目前，村集體經濟薄弱，失地農民轉移就業、增加集體積累是當前亟待解決的重要問題。我們將面向藍海高端農產品基地及周邊園區企業開展訂單式培訓，加強王營村勞動力培訓轉移工作，年內培訓轉移100人。
六是農業信息化示範村建設工程。實現信息網光纖進村、村務公開適時查詢（用觸控螢幕查詢機查詢），大幅度提高農戶電腦擁有率和上網率，徹底解決農村信息“最後一公里”和“最後一米”的問題。
七是強基固本工程。制定黨員幹部培訓規劃，創新教育培訓模式，通過網路遠程教育、集中培訓、外出考察等多種方式，強化政策理論和現代知識培訓，突出實用技術和致富技能的培訓，力爭把每個黨員都培養成致富帶頭人，不斷增強黨員幹部帶領民眾脫貧致富的本領。堅持依法治村，編撰村規民約，進一步健全和完善村級各項規章制度。繼續推進以村務公開為重點的民主管理，對村務公開的內容、形式、時間、成效等方面進行全面規範，不斷推進村級管理的民主化進程。深入開展法制宣傳，普及法律知識，認真排查熱點難點問題，把不安定因素化解在萌芽狀態，努力創建“和諧平安王營”。
***鎮地處**南麓，**河中游，位於***區西北部，距城區69公里，全鎮轄41個行政村和1個社區，220個村民小組，5420戶22478人。“xx”期間，***鎮黨委政府結合鎮域實際情況，把畜牧產業列入鎮域經濟六大支柱產業之一來抓，提出了“強村大戶、典型示範”的發展戰略，這非常符合***鎮
的實際。就***鎮而言，一是畜牧業發展基礎較好，二是範圍內牧草資源豐富，三是氣候環境適宜，大力發展畜牧業，對於該鎮經濟社會發展，增加農民收入，全面建設小康社會具有十分重要的意義。
一、畜牧業生產發展現狀
畜牧業是***鎮的傳統產業，也是該鎮的基礎產業。多年來，***鎮黨委政府高度重視畜牧業的發展，依託資源優勢，始終堅持“強村大戶、典型示範”這一發展戰略，把發展畜牧業作為調整、最佳化農村產業結構，繁榮農村經濟，增加農民收入，提高人民生活水平的工作重點來抓，加大財政投入力度，加強畜禽疫病防控、畜(禽)品種改良、圈舍改造、養殖科技推廣和疫病防治工作，使該鎮畜牧產業得到了穩步發展。據統計， XX年4月，全鎮畜禽存欄量達65993頭(只)，其中生豬存欄8760頭，牛存欄1546頭，羊存欄2867隻，家禽存欄52820隻，各類養殖大戶(場)59戶，預計畜牧業半年產值可達1300萬元，實現畜牧業農民人均收入600餘元。畜牧產業的穩步發展，有力地推動了全鎮經濟的發展和人民生活水平的提高。
二、發展畜牧產業的有利條件及存在的主要問題
1、畜牧產業發展的有利條件。第一，具有較好的民眾養畜基礎。畜牧產業是***鎮的一項傳統產業，農戶對從事畜牧養殖的積極性較高，據統計，全鎮5420戶農戶中，養殖畜禽的農戶高達4563戶，占農戶總數的84.2%，廣大養殖戶在長期的飼養管理過程中，積累了豐富的畜禽養殖經驗;第二，草料資源豐富。近年來，由於國家實施退耕還林工程，加之大量勞動力外出務工，導致大片的荒山、二坡地荒蕪，為飼草的生長提供了廣闊的空間。根據***鎮林業部門的統計，全鎮共有宜牧草場面積30000餘畝，這為牛、羊等食草動物的養殖提供了優越的飼料資源;第三，氣候適宜。光、熱、水、土充足，立體氣候明顯，但冬無嚴寒，夏無酷暑，適宜牧草和畜禽的生長繁殖，適合生態養殖的發展。第四，政策機遇好。國家為促進畜牧產業的發展，出台了一系列的獎扶政策，加之連年來市、區黨委政府一直把畜牧養殖作為富民產業來抓，為該鎮發展畜牧業帶來了良好的機遇。
2、存在的主要問題。第一，以散養戶為主，畜禽養殖集約化、標準化、規模化程度不高，導致畜禽疫病防控難度加大，環境污染嚴重，養殖經濟效益不明顯;第二，認識不足，觀念落後。廣大農民科技文化素質偏低，仍沿襲著傳統的養豬為過年，養牛為耕田的落後小農經濟思想意識，傳統的、粗放飼養管理及經營方式沒有得到根本改變。第三，牧業結構不合理。該鎮畜牧業仍以生豬為主，豐富的草料資源未得到充分利用，羊、牛等食草動物的養殖規模沒能發展上去，經濟效益未能凸顯。第四，品牌意識不強，沒有在打響品牌方面去做文章，導致具有市場競爭優勢的畜禽及其產品也沒能走出***，贏得更大的市場。第五，缺乏龍頭加工企業，缺少專業合作組織，廣大養殖戶規模小，層次低，市場開拓力差，拿不出拳頭產品，缺乏市場競爭力，抗禦市場風險的能力差。第六，畜禽良種的普及化程度不高。第七，村級動物防疫員隊伍不穩定，人員老齡化，待遇報酬低，對動物疫病防控的積極性不高。
三、推進***鎮畜牧產業發展的幾點建議
1、科學制訂規劃，引導全鎮畜牧產業健康有序發展。進一步最佳化牧業結構和合理規劃區域布局，結合各村實際，堅持走“一村一品”的畜牧業發展路子;加大對大場大戶的扶持力度，合理布局養殖小區，引導廣大散養戶退戶入區，逐步淘汰養殖方式落後，集約化水平低，環境污染嚴重，經濟效益低下的散養農戶;繼續堅持“強村大戶、典型示範”的發展戰略，堅持走“培訓—示範—推廣”的路子，力促畜牧產業向規模化、標準化、生態化方向發展;積極探索發展“畜—肥—蔬(漁)”生態循環產業模式，提倡發展家庭適度規模養殖。
2、引導農戶調整牧業產業結構，在養殖條件優越、經濟效益明顯的項目上多下功夫。***鎮屬典型淺山丘陵地區，氣候濕潤，飼草資源豐富，非常適宜牛、羊等食草動物的養殖，加之牛、羊等市場供不應求，價格一直居高不下且大有上漲的勢頭，因此，在穩定發展生豬產業的同時，突破發展山羊、牛等飼草資源豐富、經濟效益明顯的養殖項目。
3、突出區域優勢，做強唱響生態品牌。***鎮地處恆河中上游，氣候濕潤，山青水秀，全鎮***平方公里的面積，還是未被廠礦企業污染的處女地，在***鎮境內養殖的畜禽，可以說吃的是山野菜，喝的是山泉水，只要嚴把飼料關，應該可以通過國家相關部門的有機食品認證，這樣一來，不但可以贏得市場，更可以贏得巨大的經濟和社會效益。
4、加大畜禽品種改良力度。可依關坪村李詩全生豬二級繁育場為軸心，積極推廣pic、約克、杜洛克等優良生豬品種;以松林村鑫森生態羊場為軸心，大力推廣布爾山羊等優良山羊品種，力爭在“xx”末，實現全鎮畜禽良種普及率100%。
5、突出抓好養殖專業合作社的發展工作，積極探索“企業+專業合作社+農戶”的新型牧業經營模式。最佳化投資環境，鼓勵、扶持畜禽產品深加工企業在本鎮落戶，要在突出抓好養殖專業合作社的發展工作前提下，嘗試“企業+專業合作社+農戶”的新型牧業經營模式，實行定單養殖，降低養殖風險，增強市場競爭力，改變一貫的農產品買方市場的慣例，從而最大限度的保護養殖戶的利益。
6、切實抓好動物防疫工作，加大動物防疫工作體系建設力度。畜禽養殖，疫病風險大於市場風險，做好防疫工作是從事畜禽養殖的基礎和關鍵，因此，要在動物防疫及其體系建設工作中加大力度，鎮財政要加大經費投入，加強對基層動物防疫員的科技培訓，配備必要的防疫器械，增加防疫員工資報酬，從而調動村級動物防疫員的工作積極性，力爭動物防疫工作規範化、程式化。
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