1．引言 當前，一個新的“城市經營”理念，正在城市管理部門和學術研究部門興起。有關專家學者撰文認為：“城市經營”是指政府根據城市功能對城市環境的要求，運用市場經濟手段，對公共資源進行資本化的市場運作，以實現這些資源資本在容量、結構、秩序和功能上的最最佳化，從而實現城市建設投入和產出的良性循環、城市功能的提升以及城市的可持續發展。由於經濟體制改革的深化，我國城市政府已經逐步從直接生產經營性領域退出，而轉向為城市發展提供外部環境和為城市生活、生產提供公共物品，由於城市本身就是最重要的外部環境和公共物品，且其空間區位價值、土地資源價值、文化環境價值等具有不可替代的壟斷性，因此城市也就成了市場經濟條件下政府可資經營的最大的活化國有資產，尤其是政府對土地一級市場的壟斷、對大型基礎設施經營權的轉讓等已成為獲取城市建設資金的主要渠道，成為最大的國有資產，所以建設、土地、規劃、房產等管理部門成為城市經營的主力軍。如何減少國有資產的流失，發揮國有資產的最大經濟效益是當今城市政府經營國有資產的主題。 2．存在問題分析 在現實的城市建設、管理過程中，存在一些國有資產的流失問題，主要表現在以下幾個方面： （1）由於城市規劃的先導性不夠以及嚴格按規劃審批成果實施的保障法制不健全，導致一些基礎設施建設的重複投資，造成了國有資產的浪費。 規劃利益的長遠性與政府任期政績的顯性化之間的矛盾導致每一任行政領導對城市建設與發展的階段性目標不同。俗話說，“新官上任三把火”，黨政領導往往更看重的是任期政績（當然這與我國對官員政績的評價指標體系存在問題有關），加上一些人對城市規劃的重要性認不識夠，對規劃業務不熟，就經常發生隨意改變已經批准的城市規劃的現象，而規劃部門在這種情況下，堅持原則與不堅持原則的矛盾就極為尖銳和突出。在現行管理體制下，這個矛盾是很難解決的，加上一定時期的財力問題以及不同任期領導對一些基礎設施建設項目的重要性認識不同，於是出現了現任領導與前任領導對某個項目實施的方法和要求也不同。對同一個待實施項目來說，由於前後規劃不同、實施標準不一造成了先行投入資金的浪費。 例如南京市現正在花費巨資全力進行外秦淮河風光帶的建設，而在此之前，早在上個世紀九十年代，沿外秦淮河兩岸就投入大量資金陸陸續續建成了一段一段的防洪牆，由於當時只考慮了防洪的功能要求而未考慮沿河景觀帶建設的要求，致使現在不得不拆除部分不能滿足景觀建設要求的防洪牆，先前投入的資金完全浪費。而正在集中統一進行的外秦淮河風光帶建設避免了原先零星建設、低景觀標準建設帶來的資金浪費。 （2）由於規劃、土地、房產三個城市建設管理部門的配合不緊密，導致了國有資產的流失。 眾所周知，在市場經濟的環境下，市場主體總是以贏利為目的，追求開發利潤的最大化是每個開發商的最高利益，因此開發商的行為就經常與規劃發生矛盾，總要千方百計地突破規劃的規定和限制，甚至要一破再破。例如通過土地拍賣市場競爭獲得的開發用地，規劃部門已經規定了該地塊的各項規劃控制指標，如容積率、綠地率、建築高度、建築間距、退讓用地邊界、公建配套、停車設施配建等各項指標，而在實際建設房地產開發項目時，開發商往往通過各種方法和手段突破既定的容積率限制，結果整個項目的建築面積大大增加（據筆者所知，在實際的項目建設過程中不突破既定容積率的項目是很少的），而土地拍賣價格是限定容積率情況下的土地價格，按照土地價格管理的有關規定，提高建築容積率必須補交土地出讓金，而在現實的土地管理中，由於土地、房產、規劃三個部門之間缺乏全面而有效的溝通，導致這部分應補交的土地出讓金流失較嚴重，同時也造成了土地契稅的部分流失，這是國有資產流失的主要途徑之一。 （3）隨著經濟體制改革的深化，國有企業改制的過程中也造成一定數量國有資產的流失。 國有企業改制是大勢所趨，是國有資產退出企業經營領域促進企業資產重組的過程；國有企業改制的方式也較多，而由資金實力雄厚的非國有企業併購、或實行職工認購股份的股份制是較常用的兩種改制形式。在企業改制資產評估和審計過程中，由於監管力度不夠，造成國有資產漏估或低估的現象也時有發生，國有資產在企業改制過程中悄悄地流失了，所以，加強企業改制過程中資產審計和評估的監督十分重要。 3．減少國有資產流失的途徑 針對上述存在的三個國有資產流失問題，我們應在如下三個方面加強有關法規和制度建設： （1）保證城市規劃審批成果實施的穩定性，將城市總體規劃、分區規劃和詳細規劃納入到法制管理的軌道，完全避免因城市基礎設施重複建設而造成的國有資產損失。 記得一位大學教授曾經在授課時講過，翻開歐洲許多大城市發展的歷史，他發現那些城市的街區布局、路網結構、空間發展形態等具有驚人的歷史延續性和相對穩定性，這是這些城市的規劃具有前瞻性、法制健全性和全社會尊重規劃成果科學性的集中體現。我國在城市規劃管理方面的法規主要有《城市規劃法》以及《城鎮體系規劃編制審批辦法》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》、《建設項目選址規劃管理辦法》等配套法規檔案，其中《城市規劃法》第五條規定，“城市規劃必須符合我國國情，正確處理近期建設和遠景發展的關係，在城市規劃區內進行建設，必須堅持適用、經濟的原則，貫徹勤儉建國的方針”，如何在實踐中處理好近期建設與遠景發展的關係，堅持適用、經濟的原則，貫徹勤儉建國的方針，關鍵是要保障已經批准的城市總體規劃在實施過程中的穩定性和法制性，逐步實現規劃目標，而實現這一目標的根本性保障措施——法制保障尚不健全，致使隨意更改規劃成果的事件時有發生。 例如在《城市規劃法》中
只對城市規劃的審批許可權和審批程式作了分工（第二十一條、第二十二條），而對保障城市總體規劃審批成果實施的穩定性措施未作任何規定，對政府有關部門和有關領導在城市建設過程中違反城市總體規劃的行為所需承擔的法律責任更未提及；在其相關配套法規中，也未對違反分區規劃和城市詳細規劃的行為所應承擔的法律責任作任何規定。所以，在規劃管理體制一時無法改革的情況下（有專家學者以及城市規劃管理者建議改革現行的規劃分塊管理體制為垂直管理體制，並認為這將有利有於城市規劃目標的順利實現），有關部門應儘快出台保障城市規劃成果穩定性和依法進行各項城市建設的法規、制度和政策，暫時無財力實施的項目就乾脆停止，切忌勉強上馬，零星建設，以徹底避免重蹈朝令夕改、重複建設的覆轍，避免國有資產流失。 （2）出台相關制度，建立規劃、土地、房產三個管理部門之間的業務互動機制，為減少國有資產流失編織一張“疏而不漏”的安全網，以規範房地產開發市場。 在規劃、土地、房產三個管理部門中，規劃管理部門是房地產開發項目審批的龍頭，是確保房地產開發項目按既定規劃指標進行開發建設的核心管理部門，對開發項目的規劃設計方案審查、建設工程規劃許可證的核發和工程的竣工測量進行全過程跟蹤管理。通常情況下，為了達到土地利用效益的最大化，在設計方案滿足道路紅線退讓距離、用地邊界退讓距離、建築間距（日照間距）、綠地率等規劃控制指標的前提下，規劃管理部門根據合理性原則允許開發商適當提高既定容積率。在這種情況下，規劃管理部門應與房產管理部門及時溝通，由房產管理部門根據房屋測量法規的規定實測房屋的總建築面積，並以聯繫單的形式向土地管理部門和規費收取部門出具房屋總建築面積清單，以便土地管理部門及時向房地產開發商收取應補交的土地出讓金，規劃管理部門根據開發商提交的出讓金補交收據進行竣工驗收，而房產管理部門則根據規劃管理部門出具的竣工驗收意見和房屋質檢管理部門出具的房屋竣工驗收合格證為開發商或購房者辦理房屋產權手續。由此可見，只有制定這樣層層互動、絲絲相扣的房地產開發管理制度，才能減少國有資產的流失。 （3）建立科學的企業改制管理體制，全方位監督企業改制過程中的資產審計和評估。 有關部門應儘快出台相關政策和制度，配備資產審計和評估專業人員到體制改革委員會，與審計部門一起組成國有企業改制智囊團，為企業改制提供決策依據，使國有資產最大限度地退出企業資產，收回到政府手中，為城市建設籌集更多的建設資金。 俗話說得好：“實踐出真知”，只有通過實踐，才能在城市建設和管理領域發現問題，分析問題，並努力尋求解決問題的途徑，而且只有通過實踐的不斷修正，有關管理體制和相關政策才能得到不斷的補充和完善。當然，相關法規、政策、制度的出台都需要一個過程，我們不能期望所有的問題都能在一夜之間得到解決，只希望這些在實踐中發現的漏洞能儘快補上，最大限度地減少國有資產的流失。