高校招生改革是一項“牽一髮而動全身”的社會系統工程，本著有利於公民受教育機會平等和國家教育發展的原則，北京大學憲法與行政法研究中心和美國華盛頓大學、廈門大學、中國政法大學、中央民族大學、清華大學等多所研究機構合作，對國內外大學招生與考試制度進行了比較研究和問卷調查。經過一年多的深入調研，初步形成了《大學招生考試制度改革調研報告》。
一、調研背景、目的及意義
教育是決定中華民族興衰的千年大計，是關係中國長期持續發展的最重要的國家利益，是憲法要求政府切實履行的基本義務，而受教育機會也是憲法保障公民平等享有的基本權利。近年來，中國教育在不少方面取得突破，基本實現了免費義務教育目標，並完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如xx總理今年9月在北京市第35中學聽課後指出，中國教育“還不適應經濟社會發展的要求，不適應國家對人才培養的要求”。[1]以高等教育為例，中國大學普遍實行的招生指標制度就是計畫經濟遺留下來的產物。改革開放之後，雖然中國在許多領域開始推行市場經濟，但是高等教育的計畫體制不僅沒有緩解，而且近年來在某些方面還有所加劇。分省招生指標制度造成大學生源的地方化和錄取標準的嚴重不公，損害了廣大地區的考生接受高等教育的平等權利，使大學不能得天下之英才而教之，使中國小不可能推行真正的素質教育，使個人得不到正常的德性和智力發展，使國家得不到適合政治、經濟、社會與法治建設的人才。
大學本科是青年成長的關鍵階段，大學招生和考試制度對國家人才培養發揮至關重要的作用。對於大學教育，招生與考試制度決定了大學可以招收和培養什麼樣的學生，學生可以接受什麼質量的大學教育並成為什麼樣的人才；對於基礎教育，招生考試更是發揮著“指揮棒”作用，引導全國每年千萬考生乃至每一個中小學生的學習方向。招考制度改革事關中國每一個青少年的受教育機會和國家長遠發展的潛力，理應成為國家制定教育改革和發展規劃綱要的重中之重。
由於高校招生改革是一項“牽一髮而動全身”的社會系統工程，改革成功的基本前提是系統分析中國高校招生考試制度存在的特殊問題，並正確認識高等教育發展的普遍規律。本著有利於公民受教育機會平等和國家教育發展的原則，北京大學憲法與行政法研究中心和美國華盛頓大學、廈門大學、山東大學、鄭州大學、南京大學、杭州師範大學、華東政法大學、中國政法大學、中央民族大學、清華大學等多所研究機構合作，對國內外大學招生與考試制度進行了比較研究和問卷調查。經過一年多的深入調研，初步形成了此調研報告，供教育部在起草和完善《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）過程中參考。
二、調研主要內容
（一）中國高校招生存在的普遍問題
要在全國範圍內振興教育，必須實現教育資源和受教育機會在地區之間的公平分配。然而，目前全國不同地區的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉差距尤其顯著。在高等教育領域，廣大農村沒有一所大學，幾乎所有全國知名學府都集中在北京、上海等大城市。更嚴重的是，部屬重點院校對本地考生保留了遠超過考生人數比例的招生指標，形成了嚴重的大學招生地方化，產生了一系列值得警惕的社會後果。
1、違背憲法原則，剝奪平等機會
高等教育機會是最重要的公共資源，理應按照機會平等原則公平分配給所有公民。憲法第33條規定：“公民在法律面前一律平等”；第46條明確規定：“公民有受教育的權利”。這表明公民接受高等教育的權利應受到國家的平等保護，而不應該因戶籍地等不相關因素而受到歧視。然而，部屬重點院校的分省招生指標制度對本地考生給予特殊照顧，嚴重歧視了外地考生接受高等教育的平等權利，明顯違反憲法規定的教育機會平等原則。眾所周知，北京大學不是北京的北大，而是全中國的北大，但是北京考生考取北大的機會卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠比北京大學嚴重，諸如復旦、浙大、武大、南大等國家重點支持的“985大學”在本地錄取考生達到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達50%。
雖然目前已有16個省市實行“自主命題”，不同省份的高考成績失去可比性，高考喪失了統一衡量標準的功能，招生指標體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實質並沒有改變。只要看看各大大學的招生指標分配，就會發現在所在省市自主命題前後沒有實質差別，因而同一所大學對全國各地考生設定的錄取門檻實際上和以前一樣不平等。“自主命題”不僅不可能改變大學招生地方化的事實，而且惡化了招生地域歧視的性質；如果說統一高考時代僅限於錄取分數的不平等，那么現在則已經失去了統一的衡量標準。
事實上，目前的大學招生指標體制不僅保護本地考生、歧視外地考生，而且對於外地考生群體也顯示出嚴重的差別對待。XX年，北京大學對每萬名考生在天津投放的招生指標為10人，在上海投放的指標為4.8人，但是在山東與河南投放的指標卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標更是不到0.7人，導致不同省市的單位招生指標相差好幾倍甚至十幾倍。[2]同年復旦大學對每萬名考生在浙江投放的指標為5.2人，在北京投放的指標為4.2人，而對河南與內蒙古投放的指標都僅略超過0.4，不同省市的單位招生指標同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機會，而且使招生指標的地域分配帶上人為複雜性和巨大任意性，為大學招生腐敗和幕後交易提供了溫床，對招生過程的法治化與公開化則設定了重重障礙。