依法治國、實現國家治理方式的根本轉變，是繼以經濟工作為中心，實現國家工作重點的根本轉變之後，黨在新的歷史時期根據社會發展趨勢和國家管理規律作出的又一重大決窄。它標誌著在相當長的一段歷史時期內，致富強國、建設社會主義現代化國家和依法治國、建設社會主義法制國家將成為兩項既互為基礎、又互為內容的統一的奮鬥目標。 出於報效國家的強烈的使命感和責任感，我們首都十餘名法學、政治學、經濟學、文學、社會學的教授、博士、記者於今年3月成立了《依法治國研究》課題組①，力圖從多學科角度重點調查和解剖幾個依法治市時間較久、成果較明顯的省、市、縣和企業、以在實證調查和理性分析的基礎上探索依法治國的規律和方法。 xx市既是全國省會城市依法治市試點城市和二五普法先進單位，也是全國城市綜合整治十佳城市和衛生十佳城市，依法治市成績較為突出。在法務部和xx市委、市人大、市政府的支持下，我們課題組成員於1996年7月、8月、10月三下xx，對該市依法治市情況進行了為期近一個月的全方位調查，採訪了xx市委書記、副書記、市長、市人大常委會主任、市委秘書長等主要領導，舉行了20餘次各種類型的座談會，調查了30多個市直屬部門和區、縣、鄉、鎮、街道、行政村、工廠、商場、學校等依法治理的先進單位，獲得了極其豐富的第一手資料。在此基礎上，課題組經過數十次深入討論和反覆徵求各方意見，最後形成了本調查報告。 一、xx市依法治市的初步成效 實現國家的現代化需要營造國家法治環境，實現城市的現代化同樣需要營造城市法治環境。為了逐步將xx市建設成一個具有良好法治環境的現代化大都市，xx市委、市人大、市政府根據全國和xx市政治、經濟、社會發展的現實條件和客觀需要，於1991年初不失時機地作出了在xx全面開展依法治市工作的決定。近6年來，xx市在立法、執法、守法、普法、法律監督等各個方面做了大量行之有效的工作，初步形成了一個健康、有序的都市法治氛圍。依法治市所產生的整體合力，已在很大程度上促進了xx市政治、經濟、社會的健康、協調發展，推動了xx市的全方位法制建設，為xx市1998年全面實現小康，XX年市區率先基本實現現代化，XX年成為經濟發達、環境優美、融古都特色與現代文明於一體的現代化的江濱城市，形成國際化大都市的基本框架構築了強大的厚勢，奠定了堅實的基礎。 城市良好的法治環境主要體現在城市信譽、法律公正、社會穩定、正氣昭彰和法制統一五個方面。xx市委、市人大、市政府在推進依法治市的過程中，堅持以這五個方面為重心，持之以恆，一抓到底，取得了較為突出的社會成效。 （一）這是一方信譽之地 人無信不立，企業無信不立，城市無信同樣不立。為了大大提高xx城市經濟的吸納力和輻射力，xx市將確立城市信譽作為良好法治環境的核心來抓。xx市依法治市的決策者深刻地認識到，市場經濟的本質就是法治經濟、契約經濟、信譽經濟。只有通過依法治理，使xx市所有的市場經濟主體都嚴格遵循公平競爭、誠實信用的原則；只有使維護城市信譽與維護企業信譽成為密不可分的整體，一損俱損，一榮俱榮；只有將確立信譽變成每個經濟主體的自覺行動；才能大大提高xx市在市場經濟中的整體信譽和形象，才能早日將xx市建設成為長江下游萬商雲集的現代化中心城市，才能保證xx市在國內外具有強大的經濟競爭力。 加強契約意識、自覺履行契約是確立城市信譽的基礎。目前，xx市企業普遍將重契約、守信用視為企業的生命和發展的根本，將契約管理作為對企業進行依法治理的突破口。五一一廠是全民所有制大型企業。該廠通過成立經濟技術契約管理委員會對契約進行嚴格審查和統一契約示範文本等方法，大大提高了契約管理和履行水平。從對1991年依法治廠以來2994份契約的抽查來看，契約合法率100%，履約率99.39%，貨款回收率99.93%，契約糾紛率0.065%。交通部三航局三公司建立了經濟契約的上報制度和台帳制度兩級管理形式。1995年，全公司簽訂經濟契約1340份，總金額3.5億元，無一份無效契約。 嚴格保證產品和商品質量是確立城市信譽的核心。xx市各執法部門始終將打擊假冒偽劣產品擺在十分重要的位置。今年2月1日，xx市舉辦了集中銷毀查封的30類危害人身、財產安全的失效變質的假冒偽劣商品現場會，其中假名酒2.3萬瓶，劣質電器開關8000多件，過期變質食品8.4萬件，劣質cd唱片2.4萬盤。嚴厲的打假舉措有效地制止了假冒偽劣產品進入市場。xx市商業局所屬企業遵循“質量第一，用戶第一”的宗旨，根據《產品質量法》等有關法律，建立了嚴格的商品質量制度，自覺地將商品質量視為企業的生命。xx市中央商場股份有限公司將其經營的6萬餘種零售商品全部在保險公司投保，消費者如發現購買的是假冒偽劣產品，除由保險公司全額賠償外，中央商場還將給予舉報人300元的獎勵。該公司以其良好的信譽和優質服務榮獲了“全國無假冒偽劣商品商店”、“全國最佳信譽企業”等稱號。 切實保護消費者權益、提高服務質量是確立城市信譽的十分重要的方面。新街口百貨商店服務有限公司是全國十大百貨商店之一。該公司為了保護消費者合法權益，確定向消費者傾斜的四原則：即商品可退可不退的，以退為主；可換可不換的，以換為主，可修可不修的，以修為主；責任分不清的，以我為主。該公司鐘錶商場有兩名廠方人員因處理退化刁難顧客，被各罰款100元，並予辭退。1995年該公司共處理退換貨84000餘次，退換金額764萬元。曾有一位顧客從該公司購買了一台三菱空調，已用了半年又拿回來，說噪音大，是組裝的，要求退貨。售貨員雖再三解釋，顧客仍固執己見。最後商店不僅全部退了款，而且付了顧客打車費，並賠償其精神損失費80多元。新街口百貨商店以其優質的服務，榮獲“全國用戶滿意企業”稱號。 良好的城市信譽，推動了xx市經濟的快速、健康發展。1991年至1995年，該市按可比價年均遞增14.7%，比“七五”時期高出近6個百分點，是歷史上總量擴張最多、增長速度最快的時
期。國內生產總值在1993年提前實現了翻兩翻的戰略目標，1995年達576.5億元（當年價），人均達11000元。國內外對xx市的投資大幅度增加。1991年至1995年，該市批准成立了外商投資企業3980家，1000萬美元以上大項目有151家，外商總投資額達68.84億美元。國內很多企業也紛紛在xx投資建廠。一些投資者經過比較後深有感觸地說：“在xx投資雖然不可能在短期內獲取暴利，但卻有很大的後勁和很強的安全感。”這道出了在全國某些地區不重視區域信譽的情況下，xx率先確立城市信譽並取得佳績的實情。良好的城市信譽也使xx成了長江下游名副其實的商業中心城市，在全國排名僅次於3個直轄市之後。1995年全市國營商業系統銷售額95億元，在全國下降幅度達10%的情況下xx增長近30%；1996年1月至6月銷售額已達68億元，全年將超過120億元，在全國下降幅度大於去年的情況下，xx增長幅度仍將高於去年。上述數據充分說明，一個地區只有確立了良好的區域信譽，經濟發展才有長久的後勁。 （二）人民重塑了法律的尊嚴 法律的生命主要不在於制定，而在於實施；法律的尊嚴首先不在於吶喊，而在於行動。一段時間以來，立法重、執法松、監督空的現象幾乎成了損害法律尊嚴、毀壞執法機關形象的頑症，一種不信任法律、不信任法治、不信任執法機關的情緒正在全社會蔓延。為了重塑法律的尊嚴，重樹執法機關的形象，挽回人民對法律的信仰，xx市自1992年開始率先進行了部分區縣人大代表評議區縣人民法院、人民檢察院、公安（分）局執法公正狀況的試點工作；在總結經驗的基礎上將評議對象逐步擴大到了工商、稅務等行政執法機關，並於1995年在全市範圍內全面推開，形成制度。人大代表評議執法機關工作的實質，是將監督執法機關公正、嚴格實施法律的權力賦予立法者，賦予權力機關，賦予人民民眾，從而真正實現了xx市及其所轄區縣人民代表大會對執法機關監督的三個重大轉變：從形式監督轉變為實質監督，從會議監督轉變為深入執法機關的面對面監督，從少數人的監督轉變為人大代表直至普通市民的全體人民的監督，以保證法律的全面、正確和完全實施。 xx市人大代表評議工作分為準備、調查閱卷、評議、整改四個階段。幾年來全市有2174名市、區、縣人大代表參與評議，召開座談會173場，走訪民眾33288人次，調閱卷宗7035卷，提出意見和建議1011條。人大代表在評議過程中真正體現了代表人～志、行使人民權力的積極性和責任感。如李昭君代表年逾七旬，在調查中不辭勞苦，深入基層，深入選區，傾聽民眾意見，先後走訪了8個居委會，96人次。人大代表提出的評議意見既涉及到具體案件處理和辦案作風，又涉及到制度建設和廉政建設；既切中要害，又切實可行。如白下區公檢法“三長”在向區人大常委會匯報時按捺不住激動的心情說：“代表提出的這些問題都是我們過去長期沒有意識到、或雖意識到但未及時解決的。評議對我們加強隊伍建設有好處。有人民這座靠山，有人大做後盾，我們領導的工作以後更好做了，腰桿也更硬了。” 人大代表對執法機關的評議工作，有力地促進了其公正執法和公正辦案，產生了良好的社會反響。市公安局在1995年評議期間複查了1100件勞少教案件，針對存在的五個方面問題採取了整改措施。市檢察院複查了不捕、不訴、免訴、抗訴等案件496件，糾正了不足，總結了經驗。市法院複查了492件有關案件，對自查中發現的56個問題予以改進。 人大代表評議直接推動了各執法機關的制度建設和作風建設，達到了標本兼治、整改結合的總體目標。xx市人民政府制定了《xx市行政執法和執法監督暫行規定》，建立了行政執法責任制。xx市人民檢察院制定了《xx市檢察機關案件回訪考察制度》，發布了《xx市檢察機關“禁酒令”》。xx市中級人民法院重新修訂了《xx市中級法院錯案責任追究實施辦法》，確立了嚴格的錯案追究制和案件督察制。院紀檢監察部門對全院去年被上級法院發回重審、指令再審改判的21件案件逐一進行了審查，對因審判業務水平不高和工作責任心不強而造成5件錯案的5名法官進行了通報批評，並扣發了他們個人和所在庭的崗位目標獎。該院還十分注重狠抓審判人員的思想作風建設。如一名審判人員以法官身份到交通肇事現場為其親戚說情，院裡知道後，院長、副院長、庭長分別對他進行了嚴肅的批評教育，並責令其在全院大會上公開做檢查。玄武區法院嚴格規定辦案人員不準抽當事人一支煙。嚴格的制度建設和作風建設有力地保證了xx市各執法機構的公正執法和廉潔執法。如今年上半年，市中級法院共審理各類案件1514件，被上級法院改判和發回重審的只有2件。全院幹警上交美金、金戒指等折合人民幣2萬元，拒受禮金額達5萬多元。 從人民制定法律開始，到人民監督法律得到完完全全、不折不扣的實施結束，其間有一條漫長的、充滿崎嶇曲折的道路。xx市通過人大代表評議，在具體案件和制度建設兩個方面監督xx市各執法機關公正執法，無疑為探索這一道路進行了正確而又可貴的嘗試。它溝通了立法者、執法者和守法者之間的監督和交流渠道，是人民代表大會議行合一原則的新發展；它贏得了人民對法律的信任和自覺遵守，捍衛了法律的權威和尊嚴。一切為了人民，一切依靠人民，這應當是我們探索法治之路、重塑法律尊嚴的出發點和歸宿。 （三）流竄犯未到這裡就拐彎溜走 安全穩定、正義昭彰、邪氣不顯是依法治市應當實現的重要目標之一，是良好的法治環境的基本內容，是城市經濟和社會全面發展的基礎。為了確保一方平安，xx市委、市政府從開展依法治市以來，一直將實現社會治安的根本好轉作為工作重點，採取“打防並舉，重在治本”的方針。1994年，xx市開展了聲勢浩大的嚴打鬥爭，將其作為依法治市的專項治理內容，共打掉各類犯罪團體591個，破獲各類刑事案件1.49萬起，其中重大刑事案件2173起，摧毀37個帶“～”性質的～執力，清除了嚴重影響xx地區社會治安的重大隱患。xx市破獲殺人等五類暴力性案件的攻堅能力一直在國內各同等城市居領先地位。1993年五類案件整體破案率達88.1%，1994年達93.1%，1995年達90.8%，1996年1-6月達93.5%