芬蘭、丹麥、挪威和瑞典四國的社會保障制度以“高稅費、高福利”的北歐斯堪的納維亞模式著稱於世，是當今世界上社會保障制度幾種主要類型之一。前不久我們對北歐四國社會保障制度進行了考察，現將其主要特點以及可供借鑑之處報告如下。
一、北歐四國“高福利”社會保障制度的共性和突出特點
1.社會保障範圍和內容十分寬泛
以芬蘭為例，社會保障體系包括三大部分：預防性社會和健康政策，社會和衛生服務以及社會保險。具體內容見下面圖示：
以上內容表明，芬蘭的社會福利和保險涉及到從人的出生、嬰兒時期到老年的全過程，從預防疾病、事故，控制飲酒、抽菸開始，到實施基本免費醫療。中國小教育基本實行免費教育，學校提供一頓免費午餐，政府提供的社會保障是全方位的。這種社會保障體系儘管是建立在市場經濟基礎上，但從貧富差距很小和共同富裕的程度看，類似於社會主義所追求的社會目標。這被當地人稱為“資本社會主義”。
挪威、丹麥的社會保障也基本具有以上特點，只是在具體的保障標準上與芬蘭有所差別，比如丹麥的養老金制度的覆蓋面是全部在丹麥居住的退休人員，不論是否交納社會保險稅費，而其他三國的養老保險只覆蓋交納社會保險稅費的退休人員。當然這種區別與社會保障資金的來源有密切關係。
2.社會保障收支占國內生產總值或國民收入的比重很高�
芬蘭的資料表明，整個90年代社會保障支出占gdp的比重保持在25—30%之間，近一、兩年來社會保障支出占gdp的比重有所下降。詳見表1。
表1 90年代芬蘭社會保障支出規模
資料來源：芬蘭社會事務與衛生保障部。1998年和1999年數據為初步統計數。
挪威的國民保險(相當於芬蘭的社會保險範圍)，1999年為159235百萬挪威克郎，占gdp的13.6%，占全部政府財政和社會保險預算的36.8%。據資料反映，丹麥社會保障總支出約占gdp的34%。瑞典1994年的養老保險、疾病和殘疾保險、家庭補貼、其他津貼、管理費這五項支出分別占國內生產總值的10.1%、5.7%、3.5%、1.1%和0.39%，總計占當年gdp的20.79%。
高福利的社會保障支出必然導致政府的高稅費收入。丹麥的社會保障資金主要來自稅收，其稅收負擔率是世界上最高的國家之一，1996年達到51.7%。芬蘭、瑞典和挪威的社會保障資金主要來自三個方面：財政預算撥款、僱主和雇員繳費，財政預算收入主要來自一般稅收。從總體看，稅收和繳費約占個人總收入的50%左右。
值得一提的是，四國政府高度重視社會保障資金的安全和持續性。挪威政府從1996年開始，建立了一筆約4000億挪威克郎的社會保障基金，約占gdp的40—50%。這筆基金由挪威國民銀行管理和經營，主要通過國際投資達到保值增值，以便將來補充社會保障資金的不足。從某種意義上講，四國目前雖然實行現收現付的社會保障模式，但挪威的做法是由國家為主體建立了社會保障資金的積累，具有一定的特殊意義。
3.社會保障收入的結構特點
在芬蘭、挪威和瑞典三國的社會保障資金來源中，僱主和雇員(或稱為受保人the insured)的收費(contributions)，大體占60%左右，政府財政預算支出占35%左右。與這三國不同，丹麥的社會保障資金主要來自稅收，約占全部資金來源的80%。
下面對芬蘭、丹麥和歐盟(平均水平)社會保障資金收入結構進行具體描述和對比。
表2 芬蘭、丹麥和歐盟社會保障資金來源結構(%)
註：其他是包括利息和其他資本收入。
資料來源：芬蘭資料來自芬蘭社會事務和衛生保障部(1999年數據)，丹麥和歐盟數據來自丹麥社會事務部(1995年資料)。
據考察，社會保障資金收入結構變化的趨勢是政府預算支出所占比重有所下降，僱主和雇員
交納的社會保障費比重有所提高。資料較全的芬蘭反映了這一總體趨勢。詳見表3。
表3 芬蘭社會保障收入結構變動趨勢(%)
資料來源：根據芬蘭社會事務和衛生事業部提供的數據計算。1998年為初步統計數，1999年、XX年為預計數。
表3的數據表明，芬蘭社會保障資金收入結構中，政府財政支出和雇員繳費所占比重下降，僱主繳費和其他資金來源比重呈提高趨勢。
4.社會保障的法制化程度高
政府對社會保障收支和政策制定主要通過法制和行政方式管理。行政管理以法律為依據，法制化程度非常高，依法行政貫穿社會保障計畫、執行和解決糾紛和問題的全過程。例如，挪威政府在制定國民保險綱要時，明確寫明各項保險收支安排所依據的法律。XX年挪威國民保險綱要的第一段，寫明了國民保險資金分配是依據1997年2月28日的國民保險法案;家庭補助是依據1946年10月24日法案;對擁有幼兒家庭的現金補助依據1998年6月26日法案。另據挪威衛生和社會事務部介紹，居民對社會保障執行中的不滿、問題和糾紛可以通過法院抗訴，通過法庭解決。
5.社會保障管理體制中的中央與地方關係
社會保障管理職責在政府間的劃分，是社會保障管理體制的重要方面。北歐四國採取的體制很不相同。挪威中央政府承擔社會保障管理的主要職責，從中央到縣、市三級政府都設定衛生和社會事務部。縣政府主要負責醫院和特殊社保服務，市政府負責老年人照顧等基層社保服務。養老金、失業救濟等大部分社會保障都由中央政府負責。
丹麥社會保障管理體制與挪威有較大差別，主要職責由地方政府承擔，中央政府只負責制定政策、標準、計畫、實施轉移支付等巨觀調控。由於中國的體制與丹麥相近，因此這裡主要介紹丹麥的做法。
丹麥政府分為中央、縣和地方政府(local gorvernment)三級，有14個縣，275個地方政府。縣和地方政府是相對獨立的，具有政治、法律上的管理權和自己的稅基。
在社會保障職責上，大多數職責是由最基層的地方政府承擔，包括老年人的照顧和服務、嬰兒家庭補貼、殘疾人康復和照料、失業救濟(沒有交納社保費的失業人員)、生病津貼以及社會養老金分配等。縣級政府負責地方政府不承擔的一些特殊社保職責，包括對部分或全部喪失勞動力的家庭救助、擁有多子女家庭的補助等。由於社會保障是基層政府的職責，所以縣和地方政府的公務員占政府公務員總數的75%。
關於社會保障收入的來源，縣和地方政府都有自己的稅收。由於地區之間存在經濟條件和發展差距，各地方的稅率水平不同，最高稅率和最低稅率相差9個百分點。地方政府的收入通常不能彌補本身的支出，收入的1/3左右來自中央和上級政府收入返還和補助。�
中央政府承擔著制定社會保障範圍、標準和政策，制定和頒布社會保障法律，在全國範圍內調節社會保障資金的責任。由於中央政府主管社會保障的社會事務部不在下級政府設辦事機構，因此不存在行政管理關係，換言之，中央政府對社會保障事業的管理不依靠行政手段。中央政府主要依靠兩方面的手段履行職責，對各縣和地方政府的社會保障事業進行調控。一是通過統一的法律，全國都要遵守《社會救助法》，本法規定了社會保障的範圍、內容和標準。各級政府都要按照法律的規定和承諾具體實施社會保障管理。總體上講，實際情況表明縣和地方政府都能較好地履行法律，並根據當地公眾的需要，不斷改進社會保障的服務水平。二是通過中央財政的轉移支付制度。全國gdp的20%是用於轉移支付的，中央政府通過這種制度對地區間的社會保障財力進行調節，以達到社會福利均等化的目標。�
6.社會保障資金收繳與支付管理是相互分離的�
北歐四國的社會保障資金支付基本上是由各國社會事務部、社會事務與衛生部、勞動部(或勞工部)及其他承擔社會福利職責的部門管理，收繳社會保障資金不由這些部門負責。丹麥的社會保障收入主要來自稅收，自然是由稅務部門徵收管理，芬蘭和挪威的社會保障繳費是由稅務部門代征。
7.“高福利”社會保障模式的發展趨勢�
這些國家的社會事務與衛生部官員認為，他們將堅持這種“高稅費、高福利”模式，不準備對其進行重大改革。其主要原因是這些國家的政治團體、執政者仍繼續將社會福利均等化作為重要的社會政策。但他們也認識到這種模式面臨著人口老齡化和歐盟對其成員國減少政府債務率要求的壓力，主張並開始通過改良社會保障制度中的某些做法，如提高僱主和受保人繳費比例，嚴格控制提前退休，政府將經濟成長的部分收入轉作社會保障基金積累等措施，以應對未來挑戰。
二、啟示、借鑑與建議�
1.中國不宜實行“高福利”國家社會保障模式�
儘管北歐四國的社會保障使其社會基本達到了“共同富裕”目標，但中國現階段還難以借鑑這一模式。其主要理由如下。�
國情差異很大。北歐四國的共同特點是人口少，國土面積小，人均gdp很高。北歐四國人口分別在400—800萬之間，面積分別在30—40萬平方公里左右，人均gdp分別在2—3萬美元左右。經濟發達、收入水平高，具備了實行高福利和共同富裕的條件。而中國國情恰好相反，人口多，國土面積大，人均gdp只有800美元，不具備實行高福利保障的經濟實力。�
經濟發展階段和社會政策目標不同。北歐四國在經濟基本實現工業化基礎上，社會政策目標側重於社會平等。而中國目前仍處於工業化過程中，社會發展政策更側重於效率，當然在現階段，政府也在儘可能兼顧社會平等目標。�
社會保障制度的成熟程度不同。北歐四國的社會保障制度是建立在市場經濟基礎上的，已有幾十年歷史，相對成熟和穩定。中國目前雖然初步建立了社會主義市場經濟體制，但社會保障制度正處於體制轉軌時期，面臨的難點問題很多，歷史遺留的包袱很重。因此在體制重建過程中，難以將保障水平定的過高。�
2.北歐四國社會保障管理中值得借鑑的幾個方面�
社會保障資金的收繳和支付應分開管理。目前我國社會保障資金的收繳在多數地區是由勞動和社會保障局負責，支付也由該部門負責。這種“收”、“支”兩方面集中由一個政府部門管理的體制在國際上比較少見，其弊端較多：①一個部門管理工作量太大，收支管理粗放。目前在實際中實行差額繳撥十分普遍，這種做法實際上仍是以企業自我保障為基礎，社會進行調劑，而不是真正意義上的社會統籌;②勞動和社會保障部門征管收費的嚴肅性差，征管手段不足，社會保障費欠繳十分嚴重;③繁重的收費工作影響勞動和社會保障部對社會保障資金支付管理的效率。�
建議由稅務部門代征社會保障收費，資金實行財政預算專戶管理，由財政通過社會保障專門預算撥款給勞動和社會保障部。這樣做的好處是：①由於財政部門承擔社會保障的最後“兜底”責任，所以稅務部門將嚴格社會保障費的收繳，力求減少企業欠費，減輕財政壓力，使財政自身責任和控制管理權力相統一;②勞動和社會保障部專司社會保障支付管理職責，有利於管理的細化，提高效率;③有利於真正實現社會保障的社會統籌，解除企業負擔，基本統一社會保障支付標準。�
借鑑丹麥政府實行社會保障巨觀控制和分級管理的經驗，處理好社會保障管理體制中中央政府和地方政府的關係。我國社會保障管理體制與丹麥有相似之處，也是由地方政府主要承擔社會保障職責。目前中國地區間經濟發展和收入差距很大，如何加強中央政府對社會保障的調節和控制十分重要。丹麥的經驗表明，中央財政必須保持一定的財力，通過轉移支付調節地區間社會保障水平和標準的基本統一和到位，不能差距太大。為此，地方政府在社會保障方面的事權和財權不一定是完全對稱的，而是形成財權在一定程度上小於事權，留有中央政府調節的空間。這與財權和事權相統一的我國傳統理論是不一致的，換言之，傳統理論值得商榷或革新。�
在建立社會保障新制度過程中，必須注重社會保障的法制建設。這對約束社會保障管理部門及相關政府部門的行為，防止腐敗，約束受保人行為和保護受保人的利益都是至關重要的。借鑑挪威政府從海洋石油收入中提取部分資金建立社會保障基金的做法。建議我國應從每年國民收入增量中提留一個固定比例的資金，建立社會保障基金，用於中長期社會保障收入的補充和調節。這筆基金可以通過獨立的資本運作進行保值增值。
暑期社會實踐考察報告
今年暑假，我們管理工程系派出了三支社會實踐小分隊分赴蔣巷、崑山、沙家浜進行調查研究，拉開了我系暑期社會實踐的序幕。
小分隊之一：深入蔣巷感受農村
隸屬常熟市任陽鎮的蔣巷村是全國文明村，國家級農村現代化建設示範村，江蘇省百佳農村。其村支部書記常德勝也因為帶領村民進行建設取得卓越成績而被評為全國人大代表、全國勞動模範，並多次前往北京參加全國人大的會議。現在的蔣巷村廠房林立，別墅成群，水泥路面四通八達，覆蓋了全村。村民們各盡其職，少有所為，老有所養，呈現出一派生機勃勃的景象。
而在過去，蔣巷還是一個“小雨白茫茫，大雨成汪洋”，窮土惡水吸血蟲盛行的苦地方，交通閉塞，地形十分偏僻。由於地勢低洼，而且一年到頭雨水較多，所以一年總有多半年是污水蓄積，傳染病肆虐，老百姓活不下去只好背井離鄉去逃難。所以這裡一直人丁稀少，經濟長期處於滯留狀態。1965年，年僅二十出頭的常德勝挑起了這份沉重的擔子，當上了蔣巷村支部書記，而且一乾就是三十七個年頭。他針對蔣巷村的實際情況，帶領村民挑土墊村，憑著一股“愚公移山”的意志和決心，硬是把全村的海拔增高了一米多，解決了地勢低洼、傳染病盛行的問題，改變了生活環境的質量，為今天的發展奠定了基礎性的第一步。
上個世紀80年代初，常德勝以一種敏捷的洞察力仔細的分析了國內國際形勢，積極地回響黨中央的號召，開始了發展經濟的道路。隨著改革開放和現代化建設的不斷深入，常德勝帶領全村人民發揚艱苦創業的精神，堅持社會主義方向，走強村富民道路；堅持農村基礎地位不動搖，加快農村種植結構調整，建立生態農業；堅持以人為本，改進和創新思想政治工作；堅持以經濟建設為中心，加速村級集體工業的發展，鼓勵、扶持民營經濟，走上了一條多種經濟成分並存，“兩手並抓，三業（農業、工業、商業）共養”持續、穩定、健康發展的快車道。僅去年一年，全村的社會總產值就達到2.8億元，人均國民生產總值9300美元，村民人均年收入超過一萬元（其中還不包括人均近1000元的集體福利）。
現在的蔣巷村已經實現了由原來的農業型經濟向以工業為主的經濟的轉化，工業已經成為蔣巷的支柱產業，村里幾乎所有的村民都是企業職工，村里擁有常勝鋼鐵集團公司等幾家大型企業，並與澳大利亞、美國共同開發生產項目，為村里創匯。同時，村里把所有的農田、水面、樹林承包給幾個種植和養殖大戶，然後以自產自銷的方式由村里出資購買這些種養植大戶的主要農產品，供給村民消費。這樣既保證了農業的基礎性作用，也讓這些農戶的收入有了根本的保障。
同時，蔣巷村在自身發展的基礎上了，建立了一套良好的社會福利保障體系。村里為全村的每戶村民免費征訂報刊雜誌3份，鼓勵村民學習，並且設立獎金專項獎勵有文章發表的村民。此外，村里還承擔了全村的用電、用水等費用，村民不必出錢。村辦國小免費為全村孩子提供教育的機會，而不必交學費。村民女年滿55歲、男年滿58歲就可以享受每月100～200元的養老金，並由村里供給全部的口糧。村裡的家庭電話、有線電視、液化氣灶具、衛生潔具等設施都由村集體投資建設。目前，村里已出資興建了第一批別墅住宅區，並以最優惠的價格讓村民入住等等。
蔣巷人是先富裕起來了，但他們卻沒有忘記周圍還沒有富起來的鄉親。他們多次由村里出資幫助周圍的村安裝自來水、修路、照顧孤寡老人等，遇到周邊村遇到緊急情況，他們也不忘趕去支援。一次，附近的一個村發生火災，燒毀民房數間，經濟損失達數十萬元。蔣巷村得知這一訊息後馬上撥出幾萬元資金，幫助受災村民解決衣食住行等基本的生活問題，體現了蔣巷村淳樸善良的風氣。
蔣巷村由當初那個窮鄉僻壤發展成為現如今這樣一個現代化的農村，它的發展過程值得我們深入的思考： 首先，蔣巷村擁有一個良好的領導班子。有道是：“火車跑的快，全憑車頭帶”一個好的領導班子直接決定了一個集體的發展。在以常德勝為首的領導集體的帶領下，村民們看到了致富的希望，他們積極回響黨中央的號召，努力生產。作為帶頭人，常德勝吃苦在前，享樂在後。為了村辦企業的發展，他走南闖北，日夜操勞，一心想著自己的集體、自己的村民。也正是這種無私的奉獻精神感動了村民，調動了村民們的生產積極性，同時也贏得了村民的絕對信任。蔣巷的領導班子在常德勝的帶領下不斷的成熟和完善。
其次，蔣巷村走出了一條“村廠合一”的農村發展新路子。由於面積小，人口少而且巷的發展絕不是一兩句話就能說完的，但我們首先要做的是要從思想上解放。”
看到蔣巷的發展態勢如此喜人，我們由衷地感到高興。同時，我們也對蔣巷的發展有了一絲憂慮。正像蔣巷人所說的那樣，常書記現在已經近六十歲了，那么再過幾年，會不會有這樣的一位繼任者能像常書記這樣身得全村人民的信任，把蔣巷的事業不斷地推向前進？我們相信，蔣巷人民會給自己，也給我們一個滿意的答案！
蔣巷的發展是蘇南農村經濟發展的一個典型。看到這樣深得民心的領導集體，我們有理由相信，在黨的領導下，在蔣巷領導集體的帶領下，蔣巷村必將成為東吳大地上一顆璀璨的明珠！我們也相信，在我們國家將會有更多像蔣巷這樣的現代化農村不斷興起！幾乎所有的村民都是企業職工，所以蔣巷村決定只建立一個黨支部，使村委會和企業處於同一個支部的領導下，這樣就統一了思想，統一了領導，避免了許多因指導思想不同而帶來的麻煩。由於幾乎所有的村民都是企業職工，他們的職工大會也就是另一個意義上的村民大會。在“發展是硬道理”的思想指導下，他們立足於現實，著眼於發展，摸索出了這樣一條適合自身發展的新路子，在很大程度上促進了蔣巷村的經濟發展。
再次，蔣巷村十分重視思想理論宣傳。他們努力地深化思想宣傳力度，旨在提高蔣巷村人民整體的思想文化修養。在蔣巷村，“堅持改革開放政策，齊奔富民強村道路”、“跟著共產黨，建設新蔣巷”等標語隨處可見。在一些重大的紀念日和中央召開重要會議之後，蔣巷村都要舉行隆重的紀念活動，並且組織全體村民學習中央的會議和重要講話精神，對村民進行思想政治教育，提高村民的政治敏銳感和思想覺悟。正像常德勝同志所說的那樣：“蔣巷的發展絕不是一兩句話就能說完的，但我們首先要做的是要從思想上解放。”
看到蔣巷的發展態勢如此喜人，我們由衷地感到高興。同時，我們也對蔣巷的發展有了一絲憂慮。正像蔣巷人所說的那樣，常書記現在已經近六十歲了，那么再過幾年，會不會有這樣的一位繼任者能像常書記這樣身得全村人民的信任，把蔣巷的事業不斷地推向前進？我們相信，蔣巷人民會給自己，也給我們一個滿意的答案！
蔣巷的發展是蘇南農村經濟發展的一個典型。看到這樣深得民心的領導集體，我們有理由相信，在黨的領導下，在蔣巷領導集體的帶領下，蔣巷村必將成為東吳大地上一顆璀璨的明珠！我們也相信，在我們國家將會有更多像蔣巷這樣的現代化農村不斷興起！
小分隊之二：駐足崑山目睹發展
說起崑山，其發展速度之快，實在令世人矚目。崑山市，坐落在上海與蘇州之間，占地921平方公里，常住人口60萬，是一座現代化的新興城市，被譽為“上海的後花園”。
在過去，崑山就是一個“魚米之鄉”。作為江南的一個小城，崑山的發展曾經一直以農業為主，盛產稻米、水產品等。他們除了自己消費外，還有相當一大批農產品供給上海、常熟、張家港等周邊地區，但俗話說“無工不富”，眼看著周圍的常熟、江陰已經早早地實現了農業向工業的轉化，崑山人再也無法死守著農業的攤子了。他們開始借鑑經驗，著手發展工業。雖然起步晚了點，但崑山人急起直追，成就了今天這樣一個現代化的城市。
回顧崑山的發展里程，總體可以分為三個階段：⑴1984年～1988年，崑山同上海搞聯營，開始了“農業向工業轉變”的第一步。在此期間，他們提出的口號是：“東倚上海，西接三縣，內聯鄉鎮，面向全國，走向世界”到1988年，崑山的聯營企業達到30多家，總產值占崑山國民生產總值的百分之六十，上繳利稅占崑山的百分之七十，崑山的工業已經初具雛形。⑵1988年～1995年，崑山開始實現由內資企業向外資企業的轉化。在初期，崑山的對外之路也是困難重重，荊棘滿地。面對經驗老道的外商，崑山人沒少吃苦頭，交了不少學費。但崑山人就是在這樣的經歷中不斷地成熟和精明起來。在1988到1995年間，崑山的三資企業項目從無到有，達到2400多項，契約外資也超過了120億美元。⑶1995年到現在，崑山不斷地調整自身定位，修正發展思路，開始在原有的基礎上逐步把重點從原來的重工業項目，即技術含量較低的項目轉向技術含量較高的項目。他們不斷地更新投資觀念，不斷地加大微型電腦、手機等現代高新科技產品的投資力度。這時，他們已經開始踏上一條有自己特色的發展道路，所以他們這一階段提出的口號是：“學張家港精神，走崑山之路”。目前，崑山已擁有外資企業1400多家。其中，投入資金在一億美元以上的項目已達20多項，在3000萬美元以上的有1300項，在1000萬美元以上的也達到了300多項。崑山最大的企業，南亞塑膠股份有限公司投入資金達25億美元，占地1600畝。
崑山的發展取得了如此驚人的成效，是有其深刻的原因的：
第一，依靠黨的正確領導和國家的大力支持。十一屆三中全會以後，全國呈現出一種萬眾一心求發展的景象。而這時的崑山，卻並沒有開始起步，他們只是守著自己農業強縣的攤子，滿足於衣食不愁的現狀，不願挪步。後來，眼看著周圍的同級縣不斷地拉大與自己的距離，這時的崑山人才開始尋找自己發展的出路。他們總結經驗、開拓創新，緊緊地抓住了自身的優勢，依靠全體崑山人民的共同努力，後來者居上，經濟得得到快速發展。在一大批領導幹部、黨員和先進分子的帶領和示範下，他們摸索出了一條有崑山特色的改革開放之路。黨和國家的領導人也多次來崑山參觀指導，對崑山的發展給予關心和支持，鼓勵崑山有效利用地理條件、人文思想等多方面的資源和優勢，加快自己的發展步伐。
第二，崑山發展的時機較好。在1984年的時候，我國的改革開放已經開始有了較好的基礎，形成了基本的框架，深圳、珠海等開放城市搞的如火如荼。在這種情況下，崑山的發展就有先例可循了。因此，崑山的發展也就不會畏首畏尾、瞻前顧後，就不會禁錮於“文化大革命”中形成的種種保守思想，就可以放開手腳的自由發揮了！
第三，崑山的地理優勢是它發展如此迅速的一個十分重要的砝碼。崑山的環境優勢是十分誘人的。它緊貼大都市——上海，雖說它隸屬蘇州，可實際上，它到上海的距離更近。從崑山市政府到上海洪橋國際機場只有40分鐘的汽車，還有鐵路、水運等優勢。這種交通的便捷，讓許多商人、企業家願意到崑山投資。同時，它也可以從上海了解到國際和國內的最新動態，全面把握市場經濟條件下的各種信息，掌握國家最新政策、法規的出台和實施，緊跟時代潮流的發展，從而及時調整自己的工作思路，促進地方經濟的發展和社會的全面進步。
崑山的發展所取得的成績讓全國人民又一次見識了蘇南模式所帶來的巨大成效。崑山的確在很大程度上成為蘇南小城市建設的縮影。崑山發展了，可崑山人並沒有滿足於現狀，他們放眼全國，放眼世界，給自己提出了更高層次的定位。在經濟取得長足穩定發展的前提下，崑山人有理由也有權利為自己設計未來，他們針對目前狀況，給自己提出了一個中長期的目標：把崑山建設成為基本現代化的中等城市。目前，他們在確保經濟建設為中心的同時，投入大量資金，努力進行城市建設，改善投資環境，美化城市。崑山人對自己的發展前景滿懷希望，他們相信通過自己的辛勤勞動，一定會把崑山建設的更加美好！小分隊之三:走近沙家浜感受愛國情
提起沙家浜，很多人自然而然會想起那聞名遐邇的京劇，想起“阿慶嫂”、“沙奶奶”……半個世紀以前，就是在這裡發生了一幕人民民眾奮力保護新四軍，共同抗日的情景，譜寫了一曲軍民魚水情深的詩歌，而今，沙家浜已經成為全國愛國主義教育示範基地。 早在1928年4月，沙家浜就已經建立了中國共產黨的地下組織。抗日戰爭時期，日本的鐵蹄四處踐踏，也玷污了沙家浜這片美麗的土地，為了保護自己的家園，沙家浜人民在中國共產黨的領導下，建立了蘇常太抗日根據地。1939年5月，葉飛率領的新四軍六團以“江抗”的名義走近江南，在陽澄湖畔與沙家浜抗日武裝會師，依靠當地人民民眾的支持，利用陽澄湖地區的浩浩蕩蕩的蘆葦盪作為天然屏障，開展艱苦卓絕的抗日武裝鬥爭，開闢了敵後抗日根據地。1939年9月，“江抗”奉命西移，在沙家浜留下了葉飛、夏光等36名傷員，無數“阿慶嫂”、“沙奶奶”式的人民民眾在掩護他們養病的基礎上，與日匪偽軍進行了不屈不撓的鬥爭。
如今，在新中國的旗幟下，生活改善了，人們富裕了，但過上好日子的沙家浜人民並沒有忘記革命年代浴血奮戰的先輩，他們相繼在這裡建起了春來茶館、沙家浜革命歷史紀念館等來寄託他們對革命先烈的沉思和哀悼。
近年來，沙家浜人充分發揮革命傳統教育、蘆葦盪大自然生態、江南田園風光以及地方民俗風情等旅遊資源優勢，以建成旅遊特色鎮為目標，統一規劃，加大投入，已基本形成了由蘆葦盪風景區，沿湖休閒度假區，歷史文化遊覽區、集鎮旅遊區構成，以革命傳統教育為內涵，江南水鄉田園風光為主調，大自然生態游為主要內容，水鄉民俗風情為補充，運動休閒度假相配套的沙家浜風景區，每年要接待遊客數萬人。
目前，景區正在籌備進一步完善旅遊功能，主要包括：（1）向北和東北方向擴種蘆葦1500畝，營造蘆葦盪浩浩蕩蕩的視覺效果。（2）以蘆葦為背景，合理布局，設定一批與蘆葦景色相吻合，以京劇的沙家浜和沙家浜革命鬥爭歷史相聯繫的景點。（3）建設農業觀光園，延伸紅色和綠色旅遊的內涵。光榮的革命傳統在沙家浜一代代地流傳，我們也相信沙家浜兒女將會把這種傳統不斷地發揚光大。
總記： 蔣巷、崑山、沙家浜三地之行已經結束，但留給我們的思考是深刻的。雖然他們的發展都有自己的獨特之處，但歸根結底都是有黨的領導，有一套心繫人民、敢於創新的領導班子。廣大的黨員幹部認真學習，深刻把握江澤民總書記“三個代表”的重要思想，積極投身工作，使崑山、蔣巷、沙家浜取得了驚人的發展速度。可我們也同時困惑地看到許多同樣具有各種優越條件的地區卻還在落後中徘徊，這其中的原因值得我們深思、分析。不過，我們堅信：在中國共產黨的領導下，在“三個代表”重要思想的指導下，在廣大黨員幹部的帶頭作用下，我們廣大人民民眾積極工作，努力生產，那么我們的城鎮建設步伐將會不斷加快，我們一定會看到越來越多的崑山、蔣巷、沙家浜在全國各地不斷出現。只要我們堅持黨的領導，堅持以經濟建設為中心的發展道理，堅持解放思想、實事求是，那么我們國家發展就大有可為，那么我們就一定能夠創造更加燦爛的輝煌。
延安市農村社會發展考察報告
摘要：本文是中國社會科學院黨校第22期幹部進修班延安考察團分農村社會發展考察報告。本報告考察了影響延安市農民增收和農村社區公共服務發展的主要問題，提出在行銷環節上要大力發展農民行銷合作社，政府要為其讓出空間，將那些由政府部門翻牌而成的行政性公司或脫鉤或解散；農村社區公共事業缺乏資源的主要原因，一是縣鄉兩級的事業單位體制占有了財政資源，二是村級財政缺乏農民組織治理下的公地制度，需要進行事業單位體制和政府體制的徹底改革。
5月20日至27日，中國社會科學院黨校第22期幹部進修班延安考察團分成城鄉就業、農村社會發展和生態環境三個主題下到縣、鄉、村進行考察調研，現將農村社會發展課題組的考察情況報告如下。
一、考察方式
農村社會發展課題組一行九人，分別來自中國社會科學院社會學所、民族所、法學所、歷史所、文學所、拉美所、宗教所、外文所及黨校總部。課題組於21日上午聆聽了延安市經濟社會發展情況匯報，以及市農牧局、教育局、衛生局、民政局、文化局的簡要介紹，下午又與衛生局、教育局、科協的負責同志進行了較為深入地討論。自5月22日至26日，由市政策研究室郭桂林牽頭，市衛生、教育、民政各局派員參加，與社科院考察團農村社會發展課題組共同組成了一個統一的延安市農村社會發展專題考察組赴安塞、洛川、甘泉三縣考察。5天時間內走訪了延安北部的安塞縣沿河灣鎮楊家溝村、候溝門村、方塔村，譚家營鄉桃樹灣村，招安鎮招安村、閆莊村；延安南部的洛川縣京兆鄉三涿窪村、來往村，舊縣鎮荊堯科村；延安中部的甘泉縣城關鎮姚店村、曲里村，下寺灣鎮下寺灣村，共7鄉（鎮）12村。此外，還考察了三個縣的博物館（文化館）、2個鎮醫院、3個鄉村國小、一個縣種畜場和一個鄉辦養鴿場共10個社會機構。
儘管時間緊迫，任務繁重，在市政策研究室的精心安排和嚴密組織下，在延安市各有關局的大力協作下，在延安的3縣7鄉12村的緊密配合下，課題組的調研活動基本上取得了預期的成果。
本次調研時間雖短，卻形成了一套行之有效的高效率調研模式。
第一，為了在最短時間內取得儘可能大的收效，課題組明確了此次調研的三個方向，分別是農村社會組織、農村社會公共事業、農村文化建設，並依這三個調研方向將課題組再分為三個小組，社科院的學者和延安市局工作人員依各自的研究或工作方向混合編組，形成雙方密切合作的組織形式。事實證明，這種組織方式能夠充分發揮本地幹部情況熟、語言通、了解政策、溝通便捷等特點，對於幫助社科院的學者迅速進入情況、拉近與調研對象的距離、縮短主題調研的準備時間起到了至關重要的決定性作用。
第二，鑒於延安市地廣人稀，我們這次考察確定的3個縣又是從北到南、縱貫全區，
為了節省時間，在延安市政策調研室的幫助下，每到一縣所轄區域，均按照遠近順序，沿途先進鄉（鎮）看點、下村、入農戶訪談，再回鄉鎮座談。到縣城後也先看點，把聽取縣裡全面情況介紹和座談討論放在該縣考察的最後。這種安排方式科學計畫了所有的工作時間，並使得調查過程先具體後抽象，符合從感性到理性，自然提升、形成概念的基本認識規律。
第三，5天調研時間一般只能走馬看花，為了對於調研對象的了解儘可能深入，社科院提出，入農戶調查的第一手資料是極其珍貴和必要的。在市政策調研室的努力下，自第2天起就將下村調查的重點放到了入戶調查（包括田間地頭找農戶調查）。每次農戶調查均按照農村組織、農村社會公共事業、農村文化三個小組分別進行，調查內容在了解農戶基本狀況基礎上各有所側重。結果不僅擴大了調查面，而且有益於對三個重點調研方向加深理解。三個小組在3縣5鄉6個村莊共調查了30戶農戶，力爭做到了下馬看花。
二、行銷是影響農業生產和農民增收的主要環節
延安市近年來大力開發林果、畜牧、棚栽三大產業，規模和效益不斷提高。產業開發使農業經濟結構發生重大變化，糧經比達到48：1：51.9，糧食作物產值占農業總產值的比重下降到31.4%，非糧作物產值年均遞增11.1%.發展非糧農業的政策，不僅解決了長期困擾的農民吃飯問題，還對於農民增收、生活有餘發揮了重要作用。1997年以來，延安市積極實施山川秀美工程，加大退耕還林還草力度，全面推行封山禁牧，舍飼養畜，使得生態環境惡化的勢頭得到初步遏制，一些重點治理區域的生態開始恢復，這為未來林業、畜牧業等非農產業的發展開闢了廣闊空間，給農民的長遠增收提供了根本的保障。所以，農民對於新的產業格局衷心擁護並對未來的生活懷有憧憬和渴望。
延安非糧農業的三大產業——蘋果、蔬菜和畜牧業，有兩大產業的主要矛盾都在於行銷，畜草業目前還沒有形成規模，如形成規模後未來的主要矛盾也將集中體現在市場行銷環節。
市場行銷是延安市農業發展和農民增收的主要瓶頸。而將分散的小農戶生產方式的農產品推向現代化銷售市場，面臨著雙重矛盾：一是產品品質差異性很大的分散的小農戶生產方式與產品規範化標準化的現代化生產方式的矛盾；二是收購、儲運、上市分散化的行銷模式與集中化的公司行銷模式。這兩重矛盾又以市場的最後檢驗功能統一起來，非標準產品的市場接受程度低，售價上不去。所以，解決這雙重矛盾的最佳模式，在國際社會已有公論，即規模化的農場生產與規模化的公司行銷。但是，這種模式與我國人口眾多、特別是農業人口過剩的現實發生衝突，我國必須探索另外的道路。即在保障就業人口能夠獲得就業崗位——不論這類崗位是否經過結構調整的前提下，推動規模化的生產與行銷。
1、規模行銷的現狀、經驗與啟示
在延安，規模化生產的矛盾相對解決的較好。目前，洛川、富縣的蘋果、安塞、甘泉的蔬菜規模生產都已經成形。矛盾突出表現在產量集中、保鮮周期短（蔬菜保鮮周期更短），果菜的商品轉換率低，市場銷售壓力大。為了解決規模行銷的問題，不少縣份由政府機構直接成立果菜銷售公司，在收穫季節突擊銷售。還建立銷售經紀人制度，協調果商和果農的矛盾。農村專業技術協會也在其中發揮作用，在收穫季節起到了類似銷售經紀人的作用。
但是，以行政手段直接干預市場銷售，儘管在市場不發達的階段可以部分替代市場的功能，見效快，不過其負面影響卻十分深遠。不僅占據了市場發育的空間，阻礙了市場競爭，還侵占了本應歸屬農民的所得。
調查中發現，延安市的果菜行銷主體，除了政府行政性銷售公司和銷售經紀人之外，還有一類農民合作組織，其中包括由政府官員、村幹部兼職或者參與組織領導的農村專業技術協會，和主要由農民自發組織的果農、菜農協會。例如洛川縣舊縣鎮荊堯科村的果農協會，由農民自行管理，幹部由會員大會選舉產生，村幹部不兼職。自1998年起，協會以統一銷售為主題，先後採取了廣告招商、組織修建果庫群、進行返季節銷售、在外地設果行等方式，取得了顯而易見的經濟效益。尤其組織果農集資興建果庫群，採取村上出地、農戶出資，統一修建、統一管理、單庫產權由出資農戶所有的方式，既有儲存規模——16個單庫總計可儲存160萬斤果，又有靈活彈性——單庫或群庫出租可分可合。，不僅單庫的農戶因返季節銷售，平均每戶增收萬元左右，而且由於單庫擁有者向缺乏儲存和銷售能力的農戶提前收購，也幫助這些農戶得到了穩定的收入。由於農民得到了看得見的利益，增收有了保障，對果協倍加擁護。
據調查，荊堯科村所在的舊縣鎮，在以協會與果農合作方式共修建群庫5座，並且還以農民出地、果商出資的方式建成了6座果庫，目前全鎮的果庫已經建設了二百七、八十個，總庫容量占到年總產量的三分之一。從解決果農銷售難問題開始的農民建群庫，將蘋果產業的生產環節延伸到儲存環節，從而造就了蘋果常年銷售無淡季的新的行銷方式，有效地提升了蘋果的銷售價格，帶動了倉儲、運輸、批發、零售等一系列新的產業的發展。這種抓住關鍵環節延伸產業鏈條，拓寬增收渠道的做法，目前正在洛川縣進一步推廣。
再以甘泉縣城關鎮姚店村蔬菜協會為例。該協會是全縣第一家專業協會，會員10人，均為種菜能手，有縣裡發的農民技術員證書。協會的主要任務是為本村人進行技術指導和新品種引進示範，義務服務，不收費。在蔬菜銷售上，協會會員發揮中介作用，為菜商和菜農牽線搭橋，收取相當於售價5%的差價作為報酬，相當於蔬菜銷售經紀人。據調查，該村蔬菜總量的約90％通過協會會員的中介作用銷售。
上述兩類專業協會不僅組織方式不同，一為農民自願參與的合作組織，一為技術能手的專業組織，而且功能結構也不同，前者以行銷功能為主，後者以技術指導為主。顯然，以行銷為主的協會給農民帶來了看得見的利益，能夠得到農民的衷心擁護。
政府如何在行銷環節上功夫，洛川舊縣鎮的經驗給我們提供了啟示。第一，並非只有政府才能搞規模行銷，公司＋農戶並非等於政府＋農戶。協會＋農戶甚至是農民行銷合作組織＋農戶完全有可能搞規模行銷。第二，政府需要擺正與市場和農戶的關係，拋棄以往直接干預市場和農戶的經濟統治模式，改換角色，實行以規範市場、提供技術與信息服務，運用政策引導和發動農民自組織合作機構搞規模行銷的治理模式。
2、農業產業化初期，規模行銷是否必須依靠政府進行？
不搞清這個問題，就無法認識農業經濟治理模式的關鍵在於發育農民合作行銷組織。
從規模行銷的農業產業的性質上看，為了完成政府調控的目標，如糧棉油等國家調控價格的生產項目，一般需要通過政府的服務補償市場服務的不足。此時，政府加農戶的模式具有必要性。不過，延安的果菜業、畜草業產品並非屬於政府調控範圍之列，可以完全由市場調節。在市場可以做也做得到的領域，以政府加農戶的方式規模行銷，後果非但達不到幫助農民增收的目標，反而以政府幫助的名義占有了農民原本可能得到的利潤，結果導致手段與目標的錯位。如果政府本來能夠生成利潤的那部分涉農的空間也占滿了，將可能生成利潤的領域都壟斷了，利潤都進了政府或政府官員的口袋裡，農民到哪裡去找增收的門徑呢？
所以，在政府以行政力量大力推進行政性銷售公司和農技協時，的確需要拷問一下自身，出現這種政企、政社職責不分，以政代企、以政代社的現象，到底有多大成分是為了農民的利益，又有多大成分是為了自己——以突出政績換取進階的速率。如果真正為農民利益著想，起碼需要承認對於農民增收這個目標而言，行政化手段不過是飲鳩止渴而已。更為長遠性的政策應該是：由政府構建起一個市場體系；規定對這個體系施加影響和取向的社會經濟政策；通過法律和政策對於市場進行整合與管理。
在這方面，洛川縣創造了有效的經驗，他們組建了蘋果交易批發市場、蘋果交易仲裁委員會和蘋果交易信息服務中心，還建成了一廳式辦公的蘋果交易信息平台，將各地的蘋果交易信息以大螢幕展示出來。蘋果交易仲裁委員會由縣工商局主管，縣法院、植保站、蘋果檢疫站、蘋果產業局、以及公安、技術監督局和工商局共同參與，專門解決交易過程中的各種紛爭和矛盾。
3、如何發育農民合作行銷組織
首先是這類合作組織的定位問題。我們所言的農民合作行銷組織，是前述洛川縣舊縣鎮荊堯科村果農協會一類的組織。它到底屬於社團還是企業，農民和幹部們都存在不同看法，導致這類組織在開發各類服務和經營活動中的合法權益很不明確。例如，荊堯科村的果農協會正在向著以銷售為主導、以市場為導向的企業化組織轉變，經營和獲取利潤成為促進這種組織發展的動力。但是協會的組織成本目前主要依賴領導人的志願和奉獻精神化解，該會會長——一個很能幹的農民告訴我們，果協需要向企業化發展，否則無法繼續支持。可見，組織起來的農民已經意識到，為了適應農村非農產業進一步發育、農民進一步增收的需求，企業化道路非走不可。
那么，這類組織的企業化道路是否通向市場上的專業銷售公司呢？能不能找到一種既能夠幫助農民方便和低成本地進入市場，獲取收益，又能夠保持其團體內部的自助、自保、自我監督、民主決策的社會組織的品質呢？找到這條道路，不僅是政府制定規模行銷政策的需要，對農業經濟實施有效治理的需要，更是農民公眾進行自我管理的需要，因此，它關係到延安市未來長遠的社會經濟結構和社會體制的變革。
我們認為，這類組織的最佳模式是農業行銷合作社。農業行銷合作社是每個社員以勞動參與的平等的自治、自助經濟聯合體[1]，是一種不同於專業公司的特殊企業。它的價值觀是建立在參與者個人自助、自擔責任基礎上的民主、平等、公平與團結，因而與專業公司不同而與社團類似，它的運營特點是等份入股，一人一票，社員控制，按勞動量或交易額比例返利，這一點不僅與社團不同，而且與專業公司也不同。專業公司是老闆僱工人，老闆管決策，工人管幹活老闆分紅利，工人得工資；合作社是人人是老闆，共同決策共同勞動，不允許有隻決策不勞動的社員，勞動所得為收入主題，股份所得即股息類似利息可進成本，所以它是社員控制下的自治、自助的獨立組織。據史料載，這類組織早在國際社會走入工業化初期時就存在了，並且還組成了國際合作社聯盟（ICA ）。抗戰初期，中國曾成立工業合作協會（簡稱工合），當時，延安所在的陝甘寧邊區也曾組織過各類的合作社。根據近期的國際性研究，合作社被認為是最有利於弱勢群體包括農民和下崗工人的組織。在荷蘭、日本以及台灣地區，畜牧業、果菜業的行銷合作社占據合作社總量的70%-80%.這些經驗值得延安研究和借鑑
延安要發育農民合作行銷組織，需要認清以下幾點：
第一，分清協會與合作社。專業技術協會有其必要性，不能統統改成合作社。
第二，合作社是農民自願的組織，不能搞強迫，不能拔苗助長。
第三，合作社是一種社會化行銷服務的組織形式，但與政府辦的供銷社一類組織性不同，它不屬於政府主導的農業社會化服務體系的組成部分。未來合作社組織發展壯大了，自然會構成自己的農業社會化服務體系，並與政府體系形成合作關係，但是合作前提是自願和市場交易公平，不應有任何政府的授意或者其他形式的干預。
第四，關於合作社的適用法律。許多國家都將其確認為法人組織，但其實它是一種具有特殊性質即勞動合作性質的經濟法人。所以，它常常被歸類到第三部門即既非公司又非政府的社會其它組織，而且獲得經營免稅資格。中國目前還沒有為國際通行的這類合作社量身度作其適用法律，延安市可以考慮根據本地情況先出台適用辦法。
延安要造就農民行銷合作社這類新型的經濟組織，政府的思路和政策必須做較大幅度的調整。
第一，政府要為農民行銷合作社讓出空間，將那些由政府部門翻牌而成的行政性公司或脫鉤或解散；
第二，政府要構建市場框架、包括法律法規和交易仲裁、監督等基本秩序；
第三，對農民行銷合作社實施鼓勵政策，可以考慮免稅以及鼓勵銷售，多銷多獎，將
政策實惠真正落實到農民頭上。
第四，擺正合作社與村委會的關係，推動村委會的職能變革。村委會應該成為農村社區的公共服務自治組織，而農民行銷合作社是農村社區的經濟自治組織，兩者之間完全可能形成功能互補的形異質同的同構組織。
總之，發育農民行銷合作組織，是一場深層次的社會結構變革。它與延安的社會經濟體制、社會經濟政策相互影響，相互作用。它的方向無疑是發育政府以外的機構以及社會經濟的縱經橫緯，使得“弱社會”逐漸強大起來。儘管目前我們對於新的結構和新的體制的框架尚不清晰，不過，基本原則就是不能由政府包打天下。我們的社會需要更多的各種各樣的非政府的社會公共機構，在農村，需要能夠集合農民的願望和利益的集體行動的組織。這些組織與政府之間需要結成積極而富有成效的合作關係。
三、農村社區公共事業調查
本次調查，我們除了在安塞、洛川、甘泉三縣的座談會了解農村社區公共事業發展狀況外，還走訪了三縣的3所中國小和2所鄉衛生院，並在下戶調查（30戶）中了解農民家庭收支以及用於教育、醫療、文化等社會事業費用的情況。
1、我們的主要印象
第一，近年來，延安農村社區的基礎設施建設有了很大的發展。鄉鄉通路、村村通電，
程控電話到鄉，電訊網覆蓋了80%的鄉村，大多數的村通了自來水，農民的生活質量比5年前大有提高。
第二，延安市通過加大對於教育、低保、醫療衛生的投入，積極推進教育和醫療衛生
事業改革，建立農村最低生活保障制度，使全市農村地區的公共事業有了長足的進步。比較突出的是全面推行了農村最低生活保障制度，在這方面走在了全國的前頭。表現為起步早、方向明、政策對頭，效果顯著。特別是全市確定了“小範圍、低標準、先啟動、後提高”的原則，摸清了農村最低生活保障人口的底數[2]，摸索了關於農村低保對象的資格認定方式，並創造了統一兌付時限、持證開單、信用社領取的一整套效率高、有保障的低保金領取方法。
第三，三縣均很重視農民減負工作，使之取得明顯成效。例如，安塞縣推行農民負擔
“明白卡”制度，統一票據制度和農民負擔專項審計制度，同時，認真實施農村稅費改革，不斷完善監督機制，加強監督檢查。，全縣人均負擔提留統籌費24.8元，占上年農民人均純收入的1.45%.不過，調查顯示，農民負擔重並非主要由於三提五統等規範化、制度化的措施，而是在此之外的各類臨時性繳費，特別是公共事業的達標活動，無論交通、教育、衛生，各部門統統要農民出資搞創建。從而引出了一個帶有根本性的問題，農村公共事業應該由誰來出資？
第四，延安市堅持將教育擺在優先發展的戰略地位，確立了“教育奠基、科教興延”
的發展戰略。在農村中國小教育方面，近年來實行“普九”攻堅，布局調整，質量管理、“四制”[3]改革，貫徹國務院關於“分級管理，以縣為主”的指示精神，加強了對農村義務教育領導和管理，強化了縣政府的統籌管理農村中國小教師工資的責任、鄉鎮政府和村組織的辦學責任以及教育行政部門的管理職責。不過，教育方面的問題還很明顯，表現在：a 、投入仍然不足。延安全市中國小目前還有14萬多平方米的危漏校舍缺乏資金。b 、人力資源前景堪憂。高素質的教師短缺，目前只能拔高使用。d 、教育資源利用效率低。校舍投資不斷地追人口高峰，但是高峰期過後人去樓空，現在國小校舍已經過剩，國中校舍也將過剩。c 、農村學校的規模效益與就近入學有衝突，布局調整難以兩全。e 、學校管理存在片面追求升學率、亂收費的等現象。
2、農村社會公共事業的財政問題
（一）農村地區的社會公共事業嚴重缺乏資源
農村地區的社會公共事業嚴重缺乏資源，主要表現為各項社會事業的經費一直嚴重不足，除了計生一項的經費由中央按人數直接劃撥專款外，其他各項如教育、衛生、計生、低保和文化均存在重大缺口。
首先是教育。今年4月以前，教育政策一直是分級辦學、分級管理。即在資金撥付上，國家只管公辦教師基本工資，其他各項民辦教師工資、按教職員人數發放的公務費，班主任津貼、危房改造、教師培訓、設備配備等各項開支均要由縣鄉兩級財政承擔。僅教育經費這一項每年的開支就占據了縣鄉兩級的基本財力，給縣鄉兩級財政造成極大困難。特別是鄉一級幾乎90%的財力全用於教育，例如洛川縣京兆鄉共1348戶5638人，的財政總收入167萬元，全鄉幹部有97名公務員、150名教師，年工資總額高達188萬元，財政收入全部吃掉還不夠，只能由縣財政補差21萬元。再如安塞縣，教育經費每年約需2300萬元。其中絕大部分用於人頭費，即按照學校教職員工人數撥付的行政費、津貼等，還有校舍維修費。其中，用於民辦教師工資的部分並不多。安塞縣有民辦教師850人，月工資每人300元，年開支需要306萬元。縣財政只開支133萬元，占民辦教師工資的43.46%，其餘173萬元，占56.54%的部分要靠每年向農民徵收的教育費附加中解決。2300萬元教育經費尚未計入設備購置費。最近國家教委要求各地中國小配備電腦，如果按照要求配齊，安塞縣需要4400萬元。由於缺乏經費來源，安塞縣教育局只有以向學生收取上機費、與供貨廠家協定借款等方式籌措這筆資金。
其次是醫療衛生。1985年國家規定衛生系統的資金由地方財政撥付。而衛生尤其是農村的醫療衛生一直沒能排上位置，致使各縣級財政在造預算時壓低對縣鄉兩級衛生機構的撥款。據了解，延安各縣均實施差額撥款，一般只撥付工資的60%，高者為80%.而工資外的其他費用，包括房屋修繕、設備購置、醫療用具、行政開支統統得由醫院和衛生院自行創收解決。醫療的市場化機制對於生活在社會平均水平之下的農民群體無疑起著社會排斥的作用。
第三，農村最低生活保障制度。這部分資金也是由地方財政負責。延安市縣兩級財政為保障農村貧困戶每年出資350萬元，所保障的農戶已經占農業人口的2%.但是，按照目前的測算，還有一半農村貧困人口的低保資金尚無著落。
文化方面的資金撥付就更加捉襟見肘。現有資金只夠勉強維持事業單位人員工資。地方
財政對縣以下的文化事業和文化設施無固定撥款，只有搞活動時專項申請，才可能有少量撥款。可以說，文化事業排延安各項社會事業中的最末一位，儘管延安歷史悠久、民俗文化積澱深厚，但卻由於資金嚴重不足，導致文化事業的發展趨於邊緣化。
為了補償資源的嚴重不足，教育、衛生、交通等各公共部門，不斷提出各種創建活動的
達標指標，發動各縣鄉作捐獻。據調查，農民負擔沉重，主要在於費多而不是稅重，而費多的主要原因並非是三提五統，而是在此之外的名目繁多的各部門的繳費。
（二）事業單位體制是衍成矛盾的主因
導致延安農村地區社會事業經費嚴重不足的一個重要原因，是延安的事業單位體制不能適應社會經濟發展的需要。改革以來，企業、國家行政機關都實行了有足夠力度的減員增效的人事改革，唯獨事業單位不僅本身的改革力度不夠，而且成為另兩項改革的防空洞，從國家機關和企業才減下來的人員第一選擇不是市場而是事業單位，致使事業單位愈加龐大，人頭費占據了大量資源。延安的財政支出結構[4]中，事業費開支總額占到財政支出總額的42.43%，而行政管理費占總額的20.4%，僅這兩項就占到財政開支的62.83%.而用於城市基建、企業挖潛改造和農業生產和開發的資金不足10%，其中農業部分只有3%.另據統計資料表明，延安市事業單位末總人數為65449萬人，占全市從業人員年末總人數的37.62%，其中，國營和集體的事業單位在崗人數分別為64584和841萬人，分別占到這兩類單位年末總人數的39.8%和8.7%，自然，由事業體制所決定的事業費只能首先用於滿足人員開支。
綜上所述，延安市的社會事業發展面臨的矛盾，表面看來，是事業單位資源配置出現了結構性矛盾：機構多、人員多，人頭費比例過大，占有了大量財政資源，致使人員工資以外的事業發展項目缺乏必要的資金，似乎需要在現有的財政開支42.43%的份額中進行調整。不過，問題的本質並不在此。我國的事業單位體制是計畫體制的重要遺產之一。在這種體制下，人們習慣了一涉及事業發展，就必然鋪攤子、增機構、增人員，先保證人頭費，而不是先考慮項目成效，造成了事業發展的國家包攬的低效率模式。這種模式的缺陷，不僅僅在於行政和經濟上的低效率，而且，對於民間社會力量的自組織起著嚴重的阻礙作用。以與三農相關的縣鄉兩級的各類事業單位為例。如農技推廣站、植保站、種子站、林業站、水利站、糧管所等“七站八所”都屬於政府直接為農業生產服務的機構，也都是按照計畫體制的指導思想建構起來的。市場體制改革以來，這些機構中有一些組織例如科技協會的指導思想和服務方式有所轉換，但是多數機構依舊我行我素，並未樹立為農業為農民竭誠服務的思想，而是只為自己的職業和職位服務。這些機構拿著政府的工資，賺取農民的金錢，遍布農業方面所有領域，幾乎將所有可能產生利潤的涉農領域全部壟斷起來，顯然，這給農民自組織互助合作組織和自行增收帶來極大的困難。
（三）改革的新思路
面對社會事業發展不斷增長的需求，延安市的選擇只有兩種：一是在原有的事業單位體制之內作改革，新增事業撥款必須以改革舊的事業體制——減機構、減人員為前提；二是打破現有事業體制框架，大力發展現行體制外的“新事業單位”即國際通行的第三部門機構，促進新舊事業單位之間的結構替代。所謂第三部門，是既非政府又非企業的社會的第三大部門，所謂第三部門機構，是不以牟利為目的的社會公益或者互益產品的非企業的生產服務機構，他們的資源來自依成本計費的社會服務收費、社會捐助以及向政府申請的社會服務項目的專項援助。因此，這些組織可以視為不拿政府工資的從事社會公益的“新事業單位”。
發展社會事業，不可能再走老路，而任何新路都涉及事業單位改革。徹底的事業單位改革要走第二條道路。即事業單位除了必須由國家支付工資的基礎科學研究機構之外，大部分機構要撤銷或自理，自理的方向一是轉向企業，第二就是轉為第三部門機構。政府的社會事業發展政策，必須適應這種方向性的變革，實現社會事業單位結構的徹底轉換，即社會事業單位結構從依賴國家支付工資的國辦事業單位為主轉變為主要以民辦公益事業單位為主。為此，需要一面削減國辦事業單位和人員，一面扶持非政府的第三部門社會組織包括農民的互助合作組織成長。扶持的方式可以考慮建立社會事業發展專項基金，專門用於支持民辦公益事業單位的項目，同時建立公開透明的項目審查委員會根據項目申請撥付專項援助資金，基金來源於從削減國辦事業單位機構人員中節省下來的經費。這樣做的效果，將徹底改變社會事業費的開支結構，從發放人頭費為主轉換為支持社會事業項目發展為主。
總之，上述社會事業單位的組織變革，以及與此相適應的社會事業費財政開支結構的變化，構成了延安市事業體制的改革兩大目標，這個改革不僅僅是延安市的需要，也是我國事業體制改革的需要。改革的關鍵，在於找到一種能夠實現改革目的——保證社會事業健康有序發展的有效的組織方式。發展第三部門，其中包括農民的互助合作組織，正是一種有效的組織方式。
3、稅費改革引發的問題
首先是鄉村兩級政權的運作成本主要來自農民負擔，取消農民負擔，等於取消鄉村兩級政權的公共管理費用，致使鄉村兩級組織無法運行。
二是教育方面的一個老大難問題——作為鄉村一級教育主力的民辦教師，其工資一直缺乏制度化來源，稅費改革造成了新的資金缺口。由於現行政策規定，民辦教師轉公辦，必須是1983年以前參加工作的。而在此之後20年間參加工作的民辦教師，無論如何優秀都不能轉公辦，他們的工資只能在預算外籌措解決。由於安塞縣850名民辦教師中，有720人都是於近20年間才參加工作的，屬於民辦轉公辦的政策界限之外，所以，他們的工資還是只能由縣鄉負擔。費改稅後原由農民負擔的教育費附加取消，國務院又下達了教育“分級管理，以縣為主”的指示，民辦教師的工資要由縣級財政完全負擔，從而形成縣級財政的新缺口。
三是以農民負擔不減反增的怪現象揭露了以往搞浮誇追政績的惡果。農業方面的數據大都不是統計的而是調整出來的，例如延安全市只有400萬畝土地，而退耕還林按照各縣報送的數據要退出1000萬畝。這主要是因為多報土地可以少算產量從而降低計稅基數，少繳稅款，所以年年因交通、工業的農田占地，上報統計數據時大量未能未照實報減。同時，也有一些鄉鎮，鑒於國家對退耕還林給糧給錢，就有意調高本地耕地面積。總之，統計數據根據需要調整。這導致稅費改革政策帶給農民的好處全被腐敗風氣吃掉。農民負擔本應比原稅負下降20%，但是由於過去虛報土地面積、虛增產量，虛減納稅基數，現在要按照實際情況重新計稅，結果核算下來，農民的稅負不減反增。
4、村級社區的公共財政問題
（一）一般狀況和範例
本次調查涉及7鄉（鎮）12村。村一級的財政由村委會掌管。例如洛川縣來往村，村委會將150畝果園交26戶村民承包，年收入1萬元，幹部工資3000元，招待費4000元，國小校1000元，其餘為修路等費用。該村的財政收支可以反映一般狀況，即村委會的主要功能不是本村的公共服務，而是完成上級的行政任務，協調農業生產、為農業生產提供行政性服務。
另從甘泉縣城關鎮姚店村更可看出這一傾向。該村是全市和全省的典型模範村。該村距縣城2.5公里，是蔬菜產業村。由於地處主幹道公路旁，前幾年又有石油勘探隊駐村，曾建設了道路兩旁的門面房租給村民經商。據該村提供的下半年村委會財務收支清單顯示，在該村收入的155525.20元中，收回社員的菜地、荒山、果園承包費占53%，其餘47%為非農收益。非農收益的主要項目為：外來戶地基費、油田占地租賃費、用水租賃費、縣牧草站土地承包費、鎮農經站分紅利息、預製廠承包費、房租費。可見，該村的非農收益是通過村委會實施對土地資本化的介入，從而參與收益分享而獲取的。這類收入已經脫離了農業，不再與農民有直接的關係。自然，其支出也與農民的需求沒有密切關係。該村支出175374.91元，其中，與農民需求關係較為密切的有：a 、獨生子女優待金和教師節慰問金，共1160元，占總支出的0.66%；b 、公共設備維修費17840元，占總支出的9.2%；c 、建蔬菜大棚的材料、人工、農膜，以及放水澆地的人工的付費共19484.77元，占總支出的11.1%；以上三大類的開支總共占總支出的20.96%.而用於行政開支包括招待費、出差費、報刊費、作橫幅標語等宣傳費、幹部吃派飯費等等共39721元，占總支出的22.61%.其它大項開支有：a 、還資金局貸款和支付個人貸款利息57220元，b 、付土地局、土地所房地基管理費等11400元，c 、付元莊大會戰款12495元，d 、付給村民占地補償費9690元，這三大項總共占總支出的51.78%.從該村的財政支出表可以看出，村委會的主要功能既不是農業生產也不是公共服務，而是行政性的收益分配，它所代表的，主要不是村民的利益，而是將土地資本化的各類主體包括相對獨立的政府部門的利益。
（二）公地制度支撐下的村公共財政
本次調查中還發現了村財政的另類典型——安塞縣招安鎮閆莊村。該村地處山樑溝壑之間，自然條件差，地廣人稀。全村有11座山、17個台、14個灣，總土地面積12.8平方公里，4個自然村，5個村民小組，134戶、583人。底，全村人均純收入2800元，超出全縣平均水平%.該村的突出特點是建立了公地制度。1974年，村集體（即生產隊）開闢了1700畝林地，在80年代撤銷生產隊，搞分田到戶時，當時的隊幹部眼見外村分林地後樹木被砍伐一空，下決心林地不予分配，從而保留了這塊“公地”。如今，集體的林地已經發展到4000餘畝，使村集體的年收入穩定地達到2萬多元。1999年，該村還利用集體林場的溝底壩地建成了3個魚塘，並發展舍飼養羊和養雞。預計3年後村集體年收入可達10萬元以上。村集體經濟的各項收入分配均由村委會提出、村民小組討論通過。主要分配的項目有：本村國小民辦教師補助、校舍維修和辦公費、育林人工資、打壩整地封山綠化出工費、修路架電、安裝自來水和電話、本村困難戶補助、幹部補助、衛生專乾補助、為村公共事業出力的人員獎勵（教師、衛生專乾、育林人、村幹部）等等。據調查，該村分配狀況與其它村的最大不同，是全體幹部的補貼和獎金總額每年不超過2200元，只占全年集體收入的不足10%……由於村委會有效地提供了村公共服務，改善了村公共設施條件，並且利用公共資源推廣新技術和開展扶貧幫困，實施政府退耕還林政策，成為村民利益和需求的代表，所以得到了村民的擁護。據村委會記錄本載，5個村幹部經村民投票，滿意程度除一個為百分之六十幾外，其餘均為百分之七十多到八十多。
（三）農村社區發展公共服務需要改變治理方式
閆莊村的經驗證明，農村社區的公共服務供給需要解決資源來源問題。即“有錢辦事”的問題。農村社區的治理方式，一是政府轉移支付、向小農社會提供足夠大的財政補貼，另一種就是讓農民組織起來自保自助，自我管理，實行社區自治。選擇那種方式治理農村，前提條件是資源從何而來。既然政府沒有可能做到對農村社區公共服務的足夠的轉移支付，那么，就只有走後一條路。為此，村莊“公地”顯然很有必要。公地資源成為村公共服務的供給來源，由村民選舉的村委會成了村公共服務集體消費的組織者和信息溝通渠道。這樣的村委會由於被公地制度賦予了公共經濟的組織功能，其功能結構發生了重要變化，主要功能從協調農業生產、為農業服務和上級政府服務的社區行政功能演變為社區公共服務。村委會的組織性質同時也發生了變化，從面上的村民自治體實質上的基層政權組織演化為真正的社區自治組織。放手讓農村社區建設一個自我協調的自治機制，是將高度分散的小農戶凝聚成團粒結構的成本最低、效益最高的方式。
閆莊村的實踐還表明，村莊公地制度有進一步探索的必要。首先是公地的來源。1996年，中央政府明文規定，集體保留的機動地的總規模不得超過5%.閆莊村只所以能夠不斷擴大公地，是因為該村地處荒山僻野，可以發動村民繼續開荒。而姚店村地處城關，公地大量為工商業用地所占，而工商業占地的收益並不穩定，姚店村曾在幾年前，用土地資本化的收益分享為本村國小蓋新房，但現在已經無錢繼續投資公共事業。其次是公地的經營。
閆莊村的經營方式有兩類，一是由村委會出工資雇村民負責集體山林，二是與32戶村民合股、村民出地、村委會投資、分戶管理，建成100畝乾果生產基地，收益後村委會與村民按6：4的比例分成。這兩種方式都保障了村委會的公共權益，即依村民需求提供公共服務的權益。姚店村則是將所有公地都統統化整為零交由村民承包，另在幾年前開發第三產業，村委會蓋門面房，租賃給村民作商店。對於這些公地的使用和收益，村委會缺乏管理監督，只能有錢收錢，無錢拉倒。第三是公地的收益分配。閆莊村村民監督來真格的，大家不同意的項目不能開支，村委會主任必須到村民小組一一做工作說明情況。村幹部和村民小組會至少半個月一次。姚店村儘管財務開支的透明度很高，每月都在村頭黑板報上公布，但是大量與村民無關的開支仍然照支不誤。村民沒有多少興趣參與意見。由此可見，制度的效用來自農民的參與，而農民參與的積極性來自農民的利益，只要讓農民得到看得見的實實在在的收益，就能夠通過社區民主的方式鼓勵參與和分享，從而使制度建設成為保障農民收益的工具。
5、關於農村醫療衛生的狀況和建議
近年來，延安市的衛生工作按照“整頓村級、強化鄉級、提高縣級”的思路，狠抓了醫療機構、衛生監督體制、衛生事業單位三項改革，加強了衛生防疫工作，碘鹽配售制全面啟動，地方病防治取得明顯成效。例如甘泉縣，狠抓初級衛生保健工作，把重點放在改廁改水，合作醫療和農民健康教育三個環節上，使80%的民眾的飲用水得到了根本改善，通過普及衛生知識、提高農民自我保健意識、改變農民不良衛生習慣，收到了明顯的效果。
衛生行政部門由過去的計畫管理轉為巨觀調控，按照“保機構、保職能、放經營”的原則，對鄉鎮衛生院實行了保本增值承包。
（一）現存的主要問題
根據我們的考察和延安市衛生局今年對農村居民健康狀況及醫療服務的抽樣調查，延安地區的農村衛生健康方面存在著令人堪憂的三大問題。
第一，醫療服務需求大而利用差。今年以來，為掌握全市農村居民的健康狀況與醫療
服務狀況，延安市衛生局按照分層整群隨機抽樣為原則，根據經濟水平和自然地理位置選取志丹、寶塔、洛川三縣，每縣隨機抽取4個鄉，每鄉隨機抽取2個行政村（居委會），對於3縣12鄉24村（居委會）的4740名城鄉農村居民進行了調查。統計結果顯示，農村居民兩周內患病率21.44%，慢性病患病率13.75%，兩周就診率3.61%，年住院率3.40%，88%的人自費看病，40%的孕婦產前不檢查，57%的分娩者在家中接生。其中，與1993年的國家衛生服務總調查中的兩周內患病率和年住院率者這兩個可比指標相比，延安的兩周內患病率高出1.35個百分點，年住院率低1.5個百分點，可見延安的醫療服務需求高出全國水平而醫療服務的利用狀況低於全國水平。
第二，農村衛生體制及資源配置方式不合理，資源浪費嚴重。具體是：a 、鄉鎮衛生
院改革與發展舉步唯艱。管理體制和經營機制不活，多數經營效益低下，人員連基本工資都拿不齊。b 、鄉鎮衛生院和計生服務站重複建設，造成資源浪費。鄉鎮衛生院有專業技術人員卻沒有較好的設備和診療儀器，而鄉鎮計生站有先進的儀器，卻沒有專業技術人員。計生站還向著醫療領域延伸，與衛生院爭奪市場。c 、村衛生室處於癱瘓狀態，集體經濟已經名存實亡，合作醫療名不符實，鄉醫半醫半農，年齡知識老化，無力承擔農村社會衛生工作。d 、缺乏人才，後繼乏力。如甘泉縣幾年未分配一名大學本科畢業生，分配來的多是中專學生，而且往往還不能到崗到位。主要原因是基層衛生單位效益差，待遇跟不上，多年有聲望的和技術較強的衛生技術人員不安心工作，人才外流現象嚴重。
第三，農村的公共醫療事業正趨於瓦解。表現在：a 、本屬政府管轄範圍的預防保健，目前也進入了市場。如小兒麻痹預防疫苗，應該由國家支付疫苗的購買費和注射費，但是據我們調查，不少鄉鎮的村醫都幫助縣衛生院收取注射費和疫苗購買費。另外，流腦、A肝、流感、狂犬病作為特殊的醫療服務，注射費用均未列入國家支付，A肝的疫苗購買費也由個人支付。b 、未重視農民健康教育。基本上是以治為主而不是以防為主。由於對於健康保健知識的傳播不夠，使明顯對民眾有益的鹽加碘制度，只能依靠工作人員簽署目標責任書，以行政方式貫徹。c 、合作醫療解體。七十年代中期，合作醫療作為依附集體經濟的農村福利形式，在延安地區90%的村普遍建立起來，依靠村的集體經濟，發揮了重要的初級醫療保健作用。近年隨著村集體經濟的瓦解，合作醫療也瓦解了，儘管政府倡導恢復，但是未能解決資源來源問題，是政府要辦而不是農民要辦，所以各地的積極性都不高。據近年的調查，延安市村級合作醫療僅存7.8%.
第三，衛生投入不足，衛生事業總費用占市縣兩級國內生產總值的比重，分別為0.29%
和1%.農村合作力量發展緩慢，農民因病致貧、因病返貧的問題相當突出。農民看病難的問題十分突出，因病致貧的貧困人口增加，農村人口的健康水平下降。入戶調查證明了這一點。
延安出現的這種狀況其實與全國大同小異。而普遍存在的問題是制度性問題。據有關專家研究，關鍵的原因在於公共支持水平和有效性的下降。[5]儘管經濟和收入水平的增長了，但是，這並不必然帶來健康和生命指標的相應改善，因為，個人收入的上升不見得會投資給公共健康，如果公共支持即政府的努力和衛生資源的合理配置這個關鍵因素不能隨著收入和經濟水平的提高而加強，而是簡單地放給市場，那么，個人收入的上升則不可能抵償公共支持的下降。
由此，我們的問題轉化為，在市場體制下，採用何種政策和制度設計，才能有效地強化政府對於農村衛生的公共支持。
（二）關於在延安市試行農村醫療互助合作社的構想
根據我們以往對於農村醫療保障的研究，結合延安情況，我們提出一種農村醫療保障新模式，既在保障農民健康的總目標下，建立農民醫療互助合作社（簡稱農醫合）體系，與政府及企業長期合作，擔當農民的預防保健、門診和大病醫療，同時建立和試行為農民健康保障服務的社會化醫療管理體制。（見附屬檔案）
（三）關於能否在延安市試行農村醫療互助合作社的簡要論證
首先，這種模式構想具有理論上的經濟有效性。目前，全國無論城市農村，衛生事業都面臨著政府的公共支持水平和有效性下降的局面，農村尤甚。根據世界經驗，在健康和醫療服務上，挑戰資源的最佳化配置的主要問題，是能否將公共部門與私人部門兩方面的資源形成最有效的生產組合，而不是任何一方的單方投入和單方生產。投入能否互補，如何互補，是決定能否產生經濟有效的社會化協作的醫療保障模式的關鍵。如果投入是嚴格可替代的，就不存在協作的可能。孰優孰劣要由誰的生產率高、成本低來決定。我們設計的模式建構在政府部門和農醫合投入互補的規律之上。政府部門投入的是農村醫療保健政策、預防保健體系的設備、人員、資金，以及對於農醫合的人力資本——社區醫生的全部投資；農醫合投入的是用於門診購藥的資金和大病住院醫療的保險費，以及選擇和監督社區醫生及醫院體系、政府衛生服務管理體系的社會資本和文化資本。政府與農醫合各自投入的資本均屬於對方較為缺乏而自己較為富有的那一類，因此，雙方的投入可以起到互補作用，從而增加產出效率。
其次，延安具有實施這種模式的相對優越條件。這是因為，第一，延安近年來改革與發展的步伐大，戰略正確，以抓生態治理為龍頭，推進新型農業，農民收入增加明顯。同時，財政也穩步增收，這為實施新模式奠定了物質基礎。第二，延安各縣在發展非糧農業中，開發了農民自組織的潛力，已經有了一批農民自辦的類似銷售合作社的農民專業協會，這為實施新模式打下組織基礎。第三，延安市委市政府以及衛生局的領導人都具有強烈的改革意識和為矢志為農民服務的堅強決心。這是實施新模式的思想基礎。第四，延安已經出現了銳意改革的鄉鎮衛生院。如黃陵縣倉村鄉衛生院，實行了由鄉衛生院投資興辦的村級社區門診、將鄉衛生院的醫生一對一地配給到各村的社區門診，實行包村服務。內容包括預防保健、健康教育和醫療門診，除藥費外，不收任何費用。這種模式在社區醫生方面，已經與我們的理論構想相當類似，證明在延安市已經出現了改革現行體制的強烈需求和實際行動。這是實施新模式的制度改革的基礎。第五，由於延安迄今為止並未實施其它醫療體制改革模式，因此嘗試新模式不會受到其它模式的衝擊，從而可以減少制度試驗中的政治成本。第六，延安作為革命老區，理應得到來自中央政府和其他兄弟地區的理解和支持，延安嘗試這種新模式，阻力比其他地區相對會小一些。
第三，關於嘗試新模式的風險問題。鑒於目前農民在醫療保健可及性方面已經掉到了最低谷，所以，只要精心設計、精心實施，有較大的把握取得比現在好的成效，即收到付費少而保障多的好成效。
參考文獻：
孫志明，西部開發與延安發展，陝西人民出版社，
熊景明等，錯位：農民需求與制度供給之間的矛盾——農民需求座談會紀要，開放時代，，第2期
楊團，社區管理與社區建設研究——從社區公共服務的角度探討，國家社科基金結題報告，
楊團，醫療機構的分類制度研究，中國衛生資源，第3卷第4期。
中國社科院農村發展研究所組織與制度研究是，大變革中的鄉土中國，社會科學文獻出版社，1999年
香港婦女勞工協會，走在合作社的空間，1999
------------------------------------------
*本報告系中國社會科學院黨校第22期幹部進修班延安考察團農村社會發展調查組的調研成果。調查組成員為：張聯瑜、劉紀新、李玫、汪學群、劉小芹、霍群英、吳興旺、熊秋紅、楊團。本報告執筆人：楊團。
[1]關於農合的各項定義參照了1995年關於合作社界定的聲明。
[2]根據延安市民政局的統計，全市還有24萬人口處於貧困狀態，占全市農村人口165萬人的14.5%.其中，根據家庭人均收入不足450-500元的最低生活標準計算，農村最低生活保障人口為5.5萬人，占全市農村人口165萬人的%.截至目前已經列入最低生活保障的為24951人，占應保人口的45.4%，按照每人元計算，需要支出350萬元。由於中央和省上並未安排農村低保專項資金，所以資金來源只能依靠市縣兩級。市縣兩級雖已經安排，市一級出資200萬元，縣區安排150萬元，但是按照目前的測算，還有一半人口（54.6%）的低保資金尚無著落。
[3]校長聘任制、教師聘任制、結構工資制、崗位目標責任制。
[4]，延安市地方財政支出總額為20.9723億元，其中，基本建設與企業挖潛改造資金13913萬元，占總額的6.6%；支持農業生產支出和農業綜合開發支出6340萬元，占總額的3%，農林水利氣象、工交和流通部門的事業費分別是17218、7134和1736萬元，合起來占總額的12.43%，屬於社會事業方面的事業費支出，教育40360萬元、文體廣播10110萬元、衛生為11152萬元、科學666萬元，總共62288萬元，占財政支出總額的30%.而行政管理費42842萬元，占總額的20.4%.以上數據根據延安市社會經濟統計資料手冊，，延安市統計局編。
[5]杜鷹，關於農村醫療衛生體制的幾點看法，中國衛生髮展論壇-中國農村改革與發展研討會論文。11月。
為深入貫徹落實科學發展觀，學習勞動仲裁工作先進城市的成功經驗，切實提升勞動爭議處理能力，促進勞動關係和諧穩定，日前，市勞動仲裁院派出人員赴市勞動爭議仲裁院學習考察，通過參觀、座談等方式開闊視野、查找差距，為市勞動仲裁工作發展提供新思路、新舉措。
一、市勞動爭議仲裁院的基本情況
XX年11月，市在全國率先進行勞動仲裁機構改革，成立了市勞動仲裁院，將原先勞動行政部門的勞動爭議處理機構與勞動爭議仲裁委員會的辦事機構兩塊牌子一套人馬的格局，合併成勞動仲裁院的單一體制，使市勞動仲裁走上了實體化的軌道。XX年5月市勞動仲裁院與社會保險仲裁辦公室合併，更名為市勞動爭議仲裁院。
該院為行政事務機構，按副局級建制，比照公務員管理，現設三庭一室：立案調解庭、審理一庭、審理二庭、綜合辦公室，政府核定人員編制29名。其中行政事務編制28名，工勤雇員編制1名。現實有工作人員62人。其中在編29人，聘用專職仲裁員9人、書記員7人，借用就業協理員6人(就業協理員為公益性崗位，不需要勞動爭議仲裁院支付工資)，此外還有11名實習的大學生協助辦案。該院設院長1人，副院長3人，副處級以上人員8人。在一線直接審理案件的仲裁員26人，其中審理一庭、審理二庭共有21人，立案調解庭有5人。
在辦公設施上，共有立案接待大廳1個，仲裁庭7個(配備先進多功能視頻顯示台和音響系統)，調解室3個，車輛10台。市勞動和社會保障局辦公樓的二樓、五樓、六樓屬於勞動爭議仲裁院。
該院經費充足，全額財政保障。經費主要分為人頭經費和辦案經費兩大部分，人頭經費按編制每人每年為8～9萬元，辦案經費比較靈活，每年大約200萬元左右。
近幾年來該院受理案件呈較快上升趨勢。僅XX年1～6月份，市勞動爭議仲裁委員會共受理案件3600件，立案2351件，案件量約為去年同期的3倍。
二、市勞動爭議仲裁院的主要做法和經驗
(一)承擔的職責。市勞動和社會保障局沒有設定仲裁處，原勞動行政部門的勞動爭議處理機構已經合併成勞動仲裁院的單一體制。市勞動爭議仲裁院的主要職責：貫徹執行法律法規，擬定並組織實施本市勞動爭議規章、政策和勞動仲裁中長期規劃;負責受理企業勞動爭議;指導區勞動爭議仲裁工作;負責勞動爭議專、兼職仲裁員的培訓。
(二)人員方面。市勞動和社會保障局將勞動仲裁工作列為XX年全局勞動工作重點。為應對《勞動契約法》和《勞動爭議調解仲裁法》出台可能出現勞動爭議案件呈“井噴”的態勢，年初便以市勞動爭議仲裁委員會的名義向市政府打報告申請增加人員。到目前為止，今年又新增書記員7人，新招大學生9人，以緩解由於案件量上升而帶來的工作壓力。除此之外，他們還借用就業協理員，利用實習的大學生協助辦案。
(三)案件調解方面。案件調解率指標由政府下達，年立案前調解率要達到50%以內。今年調解率為38%，其中立案前調解占30%，庭上調解占8%。通過庭前和庭後的調解，減輕了仲裁員開庭審理案件的工作量。
(四)職責分段、分工。在立案中強化調解，在審理中強化分工。開庭之前的輔助工作均由書記員完成，仲裁員寫好裁決書後，後期的工作全部交由就業協理員完成。此外，他們還配有專人負責送達工作。
(五)多數案件實行獨任制審理。因為案件量較多，他們主要採取獨任制審理案件。院裡規定，只有30人以上的集體勞動爭議案件才組成合議庭審理，其餘案件均實行獨任制審理。
(六)勞動仲裁工作不參加行風評議，院長、庭長承擔投訴、舉報等接待工作。市勞動和社會保障局考慮到勞動仲裁工作的特殊性質，經市政府、市糾風辦等相關部門同意，不參加對市勞動和社會保障局組織的行風評議工作。對仲裁院的監察、紀檢、效能考核、信訪等方面的工作，由院長、庭長承擔。除仲裁員有違紀行為之外，其餘責任全部由院領導承擔的做法，為仲裁員減輕了壓力，可以讓仲裁員專心辦案。
(七)簡化仲裁工作程式。市勞動爭議仲裁委員會於XX年6月12日下發了《關於加快勞動爭議案件審理工作的若干意見(試行)》，通過嚴格明確訴求，規範變更訴求或提起反訴程式，庭審程式簡化，實行書面審理，簡化仲裁裁決文書等辦法，減輕《勞動契約法》和《勞動爭議調解仲裁法》實施後，面臨的巨大辦案壓力，解決了“兩法”細則及新的《辦案規則》、《組織規則》未出台，仲裁執法可操作依據短缺的問題，加快了勞動爭議案件處理進度。
(八)運用軟體進行網路化辦案。對案件的受理、審理、裁決等全部流程運用辦案軟體，實行網路化管理。提高辦案效率和辦案質量，增強了案件文書的規範性。
市勞動爭議仲裁院作為全國勞動仲裁工作的排頭兵，有很多成功經驗值得學習和借鑑。一是，全面加強勞動仲裁工作力度，統一全市各級仲裁部門思想，重新確立各級勞動仲裁部門機構設定和人員編制。二是，投入大量資金改善辦公條件，最佳化人員配備，使勞動仲裁事業邁向制度化、規範化、專業化的發展新階段。三是，對案件審理過程全程視頻監控，以專業化的分工和現代化的監控體系，增強仲裁工作的公正性和透明度。四是，大部分案件實行獨任制審理，強化仲裁員的權威感和責任感，大幅度提高仲裁員和書記員隊伍的專業素質。五是，不斷加強規章制度建設，完善機制，規範流程，提高了辦案效率。六是注重以溫馨調解貫穿案件審理的始終。七是，開闢寬敞舒適的立案大廳，設計氛圍和諧的調解室，安裝大型電子顯示屏，提供專門檔案室，方便當事人查詢，體現出便民、利民的思想，樹立了以人為本的勞動仲裁新形象。八是，建立快、簡、廉的勞動爭議處理新機制，推動勞動仲裁事業全面發展，為城市的經濟建設保駕護航。
三、市勞動爭議仲裁院與市勞動仲裁院的比較
市勞動爭議仲裁院 市勞動仲裁院
管轄範圍 註冊資金在1000萬以上的企業 三資企業、外地駐辦事處、駐的中直、省直企業、駐軍所屬企業及在的森工系統企業
管轄範圍內企業數量 約1萬多戶 約4000多戶
機構規格 副局級 副局級
年辦案經費 200多萬 未明確
人頭經費 年8～9萬/人 未明確
硬體設施 7個標準化仲裁庭3個調解室1個立案接待大廳 1個標準化仲裁庭1個調解室1個立案接待室
編制數/實際工作人數 29/62 15/14
書記員數量 10 0
四、學習考察後的收穫和啟示
市勞動爭議仲裁院作為全國勞動仲裁工作的典範，具備了很強的勞動爭議處理能力。通過此次學習考察，市勞動仲裁院開闊了視野，也體會到了差距，收穫頗豐、受益匪淺，達到了學習經驗、取長補短、增進友誼的目的。
市勞動仲裁院重新組建、人員配備完畢後，正處於起步階段，只有在橫向比較中查找差距，在學習借鑑中創新思路，才能有針對性的提升勞動爭議處理能力。通過學習考察，市勞動仲裁院更深刻地體會到勞動仲裁工作任重道遠，責任重大，也進一步堅定了做好勞動仲裁工作的信心。隨著《勞動契約法》和《勞動爭議調解仲裁法》實施後勞動爭議案件量的增加，及省勞動和社會保障廳於XX年7月14日將原屬省勞動爭議仲裁委員會管轄的XX多戶企業交由市勞動爭議仲裁委員會受理，市勞動仲裁院受理的勞動爭議案件量呈數倍增加，工作難度加大。面對巨大工作壓力，市勞動仲裁院決心努力克服人員少、經費短缺等諸多困難，以開展深入學習實踐科學發展觀活動為契機，不斷提高貫徹落實科學發展觀的能力和水平，認真汲取市勞動仲裁工作可借鑑的方法和成功經驗，改進辦案方式，縮短辦案時間，提高辦案質量，不斷提高勞動爭議仲裁的效率和公信力，切實提高依法處理勞動爭議的能力和水平，維護好勞動關係雙方合法權益。
查看更多：
考察報告：中學生社會思想環境的調查報告
勞動和社會保障局赴勞動爭議仲裁院學習考察報告
社會實踐考察報告模板
山區社會民生考察報告
考察報告：大學生社會實踐調查報告
上半年經濟社會發展情況通報
2016暑期社會實踐調查報告：退耕還林與農村經濟調查的報告
社會考察報告：《在老去中新生》
社會主義學院第三期黨外幹部進修班考察報告
紐西蘭農村社會考察報告