存在少報、漏報土地及新開墾土地和沒核減工商開發、水利工程、修路等非農占地的現象，早已出現因“有地無稅”、“有稅無地”等土地稅負“不公”問題，還由於農業特產稅本身存在的“五難”、“四多”、“一高”問題 ，無法實施依率據實徵收，不得不採取按人按地平均分攤的辦法。但農村稅費改革後，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題，仍然沒有解決。 1、從事農業生產的實際土地面積是不斷變化的。按照稅費改革的政策規定，農業稅計稅面積要堅持以二輪承包土地面積為依據。雖然政策允許按照實際情況進行個別調整，但由於新開墾土地和工商業開發、水利工程、修路等非農占地不斷發生，實際農業土地面積是不斷變化的，不可能對計稅面積進行準確、及時的調整，因此就不可能從根本上解決因土地面積變化帶來的“稅負不公”問題。以湖北監利縣某鄉為例，稅費改革後，縣裡按照鄉里往年上報土地面積124213畝作為農業稅計稅面積給該鄉下達農業稅及其附加任務9623938萬元，畝平77.48元，但該鄉實際只有土地面積119938畝，與上級核定的計稅面積相差4275畝，鄉里為了完成稅收任務，下達給村裡的農業稅及其附加任務為畝平80.24元，畝平提高3.56%。 2、按地平攤農業稅，帶來土地“稅負不公”。從調查情況看，雖然政策要求實行地區差別稅率和計稅常產，但絕大多數試點省至少到縣一級執行的都是統一稅率，至少在鄉鎮一級都是執行同一計稅常產。由於不同地區乃至不同農戶之間的土地質量不同、經營水平不同，土地農產品產出水平差異較大，如果對不同地區、不同農戶按同一稅率和計稅常產平攤農業稅收，就會帶來土地“稅負不公”。 3、無法解決農業特產稅本身固有的缺陷，不能實現依率據實徵收，不得不繼續採取“按地平攤”的辦法加以徵收，仍然存在農業特產稅“稅負不公”問題。 （三）農村稅費改革後，上級財政轉移支付支撐了農民負擔的減輕 農民法定負擔全面減輕是農村稅費改革後取得的最重要的階段性成效，但基層組織減收也是基本事實。但中央要求，“農村稅費改革後，縣、鄉政府因收入減少影響的開支，主要通過轉變政府職能、精簡機構、壓縮財政供養人員、調整支出結構等途徑解決”。也就是說，基層政權“消腫減支”對減輕農民負擔起決定性作用。但從實際情況看： 1、基層“消腫減支”遠遠不夠。這主要表現在：一是縣鄉政權組織“消腫”不夠。從調查情況看，鄉村撤併和村幹部精簡力度較大，成效顯著，但大多數縣市級機構改革不夠，力度不大；在鄉鎮機構改革中，除了清退部分臨時聘用人員和讓部分到退休年齡的幹部退休外，其財政供養人員數量沒有太大變化，有的地方甚至還在繼續增加。江蘇省3縣市的統計結果驗證了我們的看法（見圖表2）。二是縣鄉政府職能轉換不夠。從調查情況看，各地在機構改革中，比較注重機構撤併和人員精簡，但對政府職能轉換普遍不夠，政府仍然承擔過多的經營性職能，政企不分嚴重；自上而下的農村公共品供給決策體制沒變，農民被動出資、投勞太多，且平調使用現象嚴重；縣鄉村職能劃分不清，財權事權不統一。三是鄉鎮垂直部門改革不夠。從各地進行鄉鎮機構改革的情況看，被下放管理許可權或被撤併的機構主要是一些與“三農”密切相關的涉農部門，如農經管理、畜牧、水產、林果、農機、農技等，而對人、財、物等管理許可權均在上級管理部門的垂直單位，普遍沒有涉及，即使有，力度也不大。縣鄉政府職能不轉變，自然就難以真正地精簡機構，更難以精簡人員，從而就使減少開支和調整開支結構極其困難，縣鄉政府組織運轉成本就難以降低?/p> 年份 沭陽縣 溧陽市 寶應縣 1999 26864 19262 22908 XX 28015 19954 24085 XX 28919 19388 23919 XX 29045 19502 23919 2、中央財政的轉移支付彌補了縣鄉政府組織因稅費改革而減少的合法收入。除江蘇、浙江、上海3省市外，XX年進行農村稅費改革試點的17個省份，在改革前，其農牧業稅及其附加、農業特產稅及其附加、屠宰稅、鄉統籌、教育集資5項收入約為484.4億元，稅費改革後，其農牧業稅、農業特產稅收入約為312.4億元，實際減收約172億元。 有關政策要求，農村稅費改革後，要“通過中央和省兩級財政轉移支付的辦法給以適當補助，有條件的市（地）一級政府也應安排一定的資金支持這項改革”。 事實上，撇開省地兩級財政對縣鄉財政轉移支付的作用不論，僅中央財政的轉移支付就彌補了縣鄉政府組織因稅費改革而減少的合法收入。據有關部門統計，中央財政給這17個省份的轉移支付可分為2個部分，一是農村稅費改革專項轉移支付約191.53億元，二是農村教師工資專項補助約40.74億元。2項轉移支付總額約為232.27億元。 按照中央有關政策要求，中央財政關於農村稅費改革的專項轉移支付，要有一定比例用於村級組織開支缺口。但從調查情況看，能夠落實到村的財政轉移支付資金極少，即使有，也主要是賬面上的。這裡就按江蘇省有關政策要求的15%的比例，計算中央財政對這17個省份191.53億元的農村稅費改革專項轉移支付中，約有28.73億元要落實到村。也就是說，加上農村教師工資專項補助，上述17個省份的縣鄉兩級政府應得到中央財政轉移支付資金總額為203.54億元；再加上農村稅費改革後這些省份312.4億元農牧業稅、農業特產稅2項合法收入，縣鄉兩級政府收入總額已達515.94億元。這已經比其改革前484.4億元合法收入多出約31.54億元。也就是說，中央財政轉移支付資金不僅彌補了這些地區因稅費改革減收的172億元合法收入，還多出31.54億元。 （四）農民負擔有反彈的