繼續發展下去，在鄉鎮機構改革和人員精簡沒有取得突破性進展和成效的情況下，在村級又會形成一層龐大的國家幹部隊伍，政府財政的人員負擔將進一步加重。 三是由政府財政供養的國家幹部到村級組織任職，是代表政府管理村級事務的代理人，由鄉鎮黨委、政府負責確定和考核村組幹部的收入標準和收入水平，當政府的利益與農民的利益發生短期衝突時，村級組織就很難代表和維護農民利益，甚至可能違反和侵犯農民利益。 四是對村級資金實行“村有鄉管”，尤其是由財政部門管理，延長了農民的監督距離，增加了監督困難，村級資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方藉助“村有鄉管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級資金變成事實上的“村財鄉用”，嚴重侵犯了農民利益和村級組織的利益。 五是村級組織的行政性和集體資金收取的強制性，提高了基層政府及其部門“搭車”收費的可能性。 （二）農民稅費尾欠和財政資金“剛性”結算雙重擠壓下的村級資金困境 農村稅費改革以後，村級組織面臨巨大的資金困境： 1、村級資金存在較大的開支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產業相對發達的村以外，大部分村級組織資金入不敷出，存在較大的開支缺口。據調查，江蘇a縣村均農業稅附加收入僅有3.85萬元。雖然政策明令要壓縮村級開支，但是，根據調查，事實上必不可少的開支項目有：（1）村組幹部報酬約需4-6萬元；（2）村五保戶供養經費，村均約需2-3萬元；（3）辦公經費，包括電話費、賬冊費、電費、報刊費等，村均最少需要0.5萬元；（4）其他經費：村組幹部黨訓補貼費、宣傳費（村務公開欄、標語、政策宣傳等）、計畫生育費（相當於村人均2元/年·人）、徵兵費、村人（黨）代表選舉經費、節日經費（包括教師節、6.1兒童節、三八婦女節、五四青年節、八一建軍節等）、出差補助費（計畫生育、徵兵等工作到縣裡開會），最少需要0.5萬元。以上總計，村年均開支至少相當於收入的2倍。湖北省監利縣紅城鄉反映，農村稅費改革後，村平農業稅附加收入只有2萬餘元，而一個村正常的費用支出平均在5萬元左右，支出缺口達50%。 2、農戶稅費尾欠不可避免。調查顯示，無論農民負擔有多少，幾乎每個村都有部分困難戶、外出戶、“釘子戶”的稅費任務無法完成，稅費尾欠達5%-15%、甚至更多。XX年，寶應縣全縣約有5%的農業稅費尾欠，其中，柳堡鎮14000個農戶，農業稅及其附加任務有10%的農戶近50萬元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮XX年只完成稅費任務的90%，估計XX年的稅費尾欠更多。 即使是相對發達的溧陽市天目湖鎮，也有5%的稅費尾欠。湖北省監利縣某鄉至少有10%左右的特困戶、外出戶和能交不交的“釘子戶”無法完成稅費任務。 3、農業稅費“上清下不清”。農村稅費改革後，雖然農戶稅費尾欠不可避免，但村級組織必須完成鄉鎮政府下達的稅費任務。假如一村有10萬元的農業稅和2萬元的農業稅附加任務，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來11.4萬元，鄉鎮的10萬元任務也必須首先完成，村附加只有1.4萬元；如果有20%即2.4萬元的尾欠，只收上來9.6萬元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級資金，也必須完成鄉鎮的10萬元任務。蘇中某村XX年需要農民負擔稅費約80萬元，其中農業稅35萬元，農業稅附加7萬元。到8月中旬，該村共收取的43萬元現金（不僅包括部分農業稅及農業稅附加，還包括4.3萬元的“一事一議”資金和約7萬元的“以資代勞”款、抗旱排澇費、水費等），除了村級開支一部分和被水利部門拿走4萬元作為基本水費外，其餘的全部上交到鎮財政（還從個體戶拆借3萬元），農業稅任務一次結請。 4、縣鄉財政用上級財政轉移支付抵扣農業稅和其他上交任務。按照江蘇省的規定，中央和省兩級的財政轉移支付必須全部用於補助鄉村兩級，其中必須劃出15%的資金用於村級開支。但事實上，落實到鄉村的上級財政轉移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮為例，縣財政給該鎮119萬元的財政轉移支付資金，被縣財政用於抵扣鄉鎮政府應上劃的400萬元教師工資；該鎮在做賬時將上級轉移支付的3萬元用於對村級的轉移支付，用於抵扣村裡的稅費尾欠。 村級組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因： 第一，“稅改”政策使村級收入下降幅度最大。按照中發[XX]7號檔案精神，農村稅費改革後，作為村級資金的“農業稅附加比例最高不超過農業稅正稅的20%”；雖然國發[XX]5號檔案允許各地“在農業稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農業稅稅率，相應提高農業稅附加比例的辦法，增加村級收入”，但從XX年以省為單位進行的試點情況看，除山東和自費改革的上海、浙江省以外，其他17個省區執行的都是中發[XX]7號檔案規定的農業稅附加比例。有關統計表明，改革前的1999年，這17個省區由農民負擔、屬於政府的法定收入有農牧業稅及其附加、農業特產稅及其附加、屠宰稅、鄉統籌、教育集資等5項，合計總額為461.4億元；由農民負擔、屬於村級組織法定收入的有村提留一項，合計總額為162.6億元。改革後，這17個省、區測算的數據表明，在取消屠宰稅、鄉統籌、教育集資以後，由農民負擔、屬於政府收入的有農牧業稅、農業特產稅等2項，合計總額為292.5億元，相當於改革前5項合計總額的63.4%，減收1/3左右；由農民負擔、屬於村級組織收入的有農牧業稅和農業特產稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當於改革前村提留的35.2%，減收近2/3。 第二，縣級財政對鄉級政府的綜合結賬。一般地說，縣級財政給鄉級政府下達的財政、稅收計畫和上解計畫，要由鄉級財政、國稅、地稅、工商等部門分別完成。其完成程度，一是取決於財政、稅收計畫的真實可靠性，是否有足夠的稅源，二是取決於有關部門的稅費征管力度，能否“據實”徵收。所謂“縣級財政對鄉級政府的綜