(三)強化完善民主監督
加強對檢察院自身執法活動的監督制約是今後一段時期深化檢察改革的重點之一,具體涉及人大、政協、特約檢察員、人民監督員等民主監督制度的強化和完善。為此,最高人民檢察院制定發布《關於進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關工作的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士聯絡工作辦法》等檔案,檢察機關接受各界民主監督的工作進一步制度化、規範化。近年來,這一領域的重點是深化人民監督員制度改革。該制度已寫入《中國人權事業的進展》、《中國的民主政治建設》、《中國的法治建設》白皮書及《國家人權行動計畫(-2012年)》。2月,最高人民檢察院人民監督員制度試點工作領導小組在專題調研基礎上,形成深化人民監督員制度改革的實施意見並報中央政法委。人民監督員制度試點有可能結束,全國檢察機關將全面推行人民監督員制度。一些地方繼續推進人民監督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎上推出以強化制度外部性為目標的人民監督員制度“廣安模式”,就人民監督員的選任管理、監督範圍、程式、效力形成了系統的制度經驗並穩步推廣;湖南株洲由市政法委牽頭,市人大、政協、總工會、婦聯等單位負責人參與組成工作委員會,負責人民監督員的選任和管理。這項改革一定程度上有利於監督檢察權的行使,維護犯罪嫌疑人合法權益,促進民眾對司法的參與。
自試點至今,人民監督員制度已從局部試點實現全國推廣。全國現有3137個檢察院開展試點,選任人民監督員2.1萬多名,監督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬多件。但從試點情況來看,這項制度發展較為緩慢,與政治上所宣揚的高度和重要性有較大差距:第一,儘管廣安等地早在就開始體制外試點,但絕大多數地區仍由檢察機關選任人民監督員,“自己請人監督自己”;第二,監督範圍限於“三類案件”、“五種情形”,但內部監督的加強使“三類案件”大幅減少,“五種情形”的監督又難以進行,監督範圍須從必要性和可行性出發進行調整;第三,監督程式的外部性、獨立性、公正性難以保證;第四,監督效力不足,而效力卻是制度發展的關鍵。檢察機關擔心強化監督效力會影響檢察權的獨立行使,其實監督範圍有限,監督後持反對意見的更有限,在經過一定的溝通程式後,人民監督員仍對檢察機關的處理持反對意見的,應予採納。這不會衝擊檢察權的獨立行使而恰恰是司法民主的真實體現。人民陪審員可行使關乎案件最終處理的審判權,人民監督員為何不可以在有限範圍、有限程式內作出有約束力的決定?當然,監督效力可逐步提升,內容上從強調程式剛性逐步走向實體剛性,策略上從目前由檢察長決定改為檢察機關應當尊重、最後發展為應當採納監督意見。目前,不少地方的人民監督員制度試點處於停滯狀態,如何突破目前制度的發展瓶頸,急需有關部門認真研究並指明方向。
(四)加強檢察隊伍建設和基層建設
,加強檢察隊伍建設主要體現在強化檢察教育培訓、規範化建設和檢察官職業道德修養三方面。《-2012年大規模推進檢察教育培訓工作的實施意見》提出加強檢察教育培訓工作的總體思路、基本目標、基本原則和工作要求,強調提升法律監督能力,向西部和基層檢察院傾斜,培訓趨於規模化、規範化,將對未來的檢察工作產生一定影響。但該意見只是以往教育培訓工作的延續和強化。《人民檢察院規範化管理體系指導性標準》、《檢察業務工作操作標準(範本)》的制定以及在全國56個基層檢察院展開的規範化試點,一定程度上有助於檢察機關提升管理水平,推動規範化建設。《檢察官職業道德基本準則(試行)》以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心,要求檢察官初任、晉升時宣誓並踐行誓言,自覺遵守迴避制度、妥善處理個人事務、不牟取不正當利益並注意職業形象和言談舉止。該準則是對既有《檢察官職業道德規範》的完善,有利於促進檢察官的自律,改進檢察官的執法理念、作風和禮儀,培育其職業共同體意識。但道德規範是柔性約束,健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內外監督、落實責任追究在目前更為重要。